摘要：县级国土空间规划是国土空间规划的重要环节，可推动规划用途管理与自然资源统一管理的改革与发展。基于此，本文将县级国土空间规划编制为研究对象，分别阐述编制目标、责任，给出编制路径建议，为政府部门开展县级国土空间规划编制提供理论参考。
关键词：国土空间规划；自然资源；生态保护红线
前言：我国于2018年3月正式成立自然资源部，负责国土空间用途管制以及生态保护修复等工作。在自然资源部投入运行后，对国土空间规划提出如下要求：31个省级单位及部分市县级私单单位，需积极推进国土空间规划工作，前者的编制时间要求为2019年年底，后者为2020年底。可见，对县级国土空间规划编制的分析具有现实意义。
一、县级国土空间规划编制现状
（一）县级国土空间规划编制目标
目前我国已基本完成省级与市级国土空间规划工作，县级国土空间规划是指在上级规划的基础上，统一行使县域资源资源管理职责。基于该建设要求，县级国土空间规划编制可设定如下目标：
第一，创新县级国土空间规划内容，提升规划的全面性与协调性。例如，在以往的县级空间规划中，管理部门更注重生态功能区、耕地保护等单一类规划，缺乏对县级国土空间规划与开发的整体性认识。就此，在县级国土空间规划编制中，管理部门需注重规划的统筹协调，覆盖县域的所有自然资源。
第二，拓展县级国土空间规划范围。在新时期，自然资源部需将县域产业的空间类规划纳入到县级国土空间规划范围，如县域旅游产业中的景区规划、县域技术产业中的新园区规划等，强化县级国土空间规划的统筹功能。
第三，保障空间规划的一致性。对于县域内非空间类规划，虽然可不纳入国土空间规划范畴，但需与规划编制保持一致，推动县域的协调发展[1]。
（二）县级国土空间规划编制责任
在县级国土空间规划中，国家与县级自然资源部分别承担不同责任，二者的责任有效落实，是优化县级国土空间规划编制工作的关键。就国家自然资源部而言，在开展县级国土空间规划时，自然资源部需构建空间规划体系，为县级自然资源部开展工作提供指导，并与立法部门合作，共同制定国土空间规划相关政策法规，推动工作的规范化、精细化发展。
就县级自然资源部而言，其是开展县级国土空间规划的主体，也是行使用途管制的关键，具体工作职责包括以下五点：（1）做好县级国土空间编制工作；（2）落实“小步快走”改革思想，为所辖乡镇提供乡镇国土空间规划编制指导，乡镇国土空间要求详细规划，涵盖控制性规划及村庄规划两项内容，完善国土空间规划体系；（3）严格按照上级领导制定的规划要求，开展相关工作；（4）合理划定所辖区域的三条控制线，为县级国土空间规划提供框架支持；（5）构建国土空间规划管理信息平台，整合相关信息，为工作人员开展规划编制提供支持，提高规划编制效率与可行性[2]。
二、县级国土空间规划编制的路径建议
虽然自然资源部与省级管理部门已明确县级国土空间规划内容与相关目标，但由于县级国土空间规划编制并没有成功经验，且规划编制时间要求较高，如何高质量地完成规划编制工作，是县级自然资源管理部门关注的重点，本文给出如下几项路径建议。
（一）掌握地域发展现状
县级自然资源管理部门所辖区域的现状，是开展县级国土空间规划编制的基础。目前我国国土空间利用率较高，部分县域的国土空间已用作耕地、水源与建设用地，可利用空间较少。
就此，自然资源管理部门需全面收集建设用地、水资源覆盖区域、耕地与林地的范围，了解所辖区域的资源要素配置状况、不同要素间的关系与影响，按照上级规划明确的区域功能，开展国土开发与保护工作，保障国土空间规划的合理性，避免国土空间规划与实践偏差较大。
（二）合理划定三条控制线
在县级国土空间开发中，三条控制线为框架，可为规划编制工作提供方向。自然资源部需根据三条控制线的具体划定要求，开展相关工作，保障三者不存在交叉或重叠现象。通常来说，部分省市的生态保护红线已有环保部门划定完成，自然资源部可借鉴其工作经验，沿用和适当修整生态保护红线，修整需保障生态保护红线数量不变；就永久基本农田来说，自然资源部需按照布局集中、质量更高的原则，修整传统永久基本农田；就城镇开发边界来说，生态保护红线与永久基本农田划定完成后，城镇开发边界基本明确，自然资源部需按照完整性与连续性要求，适当调整，为县级国土空间规划奠定基础。
（三）合理选择规划内容
自然资源部需将空间优化为目标，合理选择县级国土空间规划内容，在选择时要全面考虑国土空间优化、资源保护与问题治理三方面。针对不同的国土空间资源，选择相应的规划内容。例如，对于城镇与产业园区等空间，需重点进行空间优化，为居住人口提供更优质的生活环境；对于存在森林、水源的区域，规划重点在于系统保护，如县域生态系统保护等；对于农村地区、城镇郊区或生态系统薄弱区域，规划重点在于治理，促进城镇生态系统的可持续发展。
（四）全面落实编制目标
在县级国土空间规划中，自然资源部需结合规划目标，划定不同资源的可利用程度，发挥规划的控制目标。我国部分地区的地形地貌表现出显著的独特性、多元化特征，当地自然资源部需结合不同发展阶段，编制相应的国土空间规划。同时，自然资源部需根据县域空间的功能与发展目标，协调上级领导与下级部门，明确控制性目标与实施性目标，前者属于硬性指标，需严格落实；后者为软性指标，可根据县域发展状况，适当调整，无需一一对应。就县级国土空间规划内容与目标来说，控制性目标包括建设用地规模、基本农田保护、生态红线划定与耕地保有量等；实施性目标包括补充耕地数量、生态修复面积与建设用地拆旧新建等。基于完善的控制性目标与实施性目标，自然资源部可明确县域空间的开发方式，提升编制规划的可行性。
（五）开展信息化编制工作
在县级国土空间规划中，信息技术的引进可提升数据计算的准确性与效率，减轻工作人员的负担，提高规划编制效率，优化规划内容与方案，提升其可行性。目前部分县级自然资源部已成功引进地理信息辅助软件，采集所辖区域的基础数据与规划数据，为县级国土空间规划提供技术支持。具体的信息化工作流程如下：需求与建议征集→草案分析与编写→分领域开展县级国土空间规划讨论→定稿发布。其中，需求征集涵盖经济需求、国防需求与学科发展需求三项，征集对象为生产单位、使用单位与学科专家；基于需求征集结果，组建规划编制组，初步完成草案分析与编写工作；再邀请各领域专家，对国土空间资源进行分领域讨论，不同领域专家可通过互联网上传分析结果，实现国土空间资源规划的数据共享，保障规划编制的统一性与协调性[3]。
结论：综上所述，县级国土空间规划是城镇开发、生态保护与农业发展的关键，需受到政府部门重视。通过本文的分析可知，政府部门在编制县级国土空间规划时，需结合地域发展现状，合理划定三条控制线，合理选择规划内容，全面落实编制目标，并开展信息化编制工作，强化编制效果，推动县级国土空间规划发展。
参考文献：
[1]魏旭红,开欣,王颖等.基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法探讨[J].城市规划,2019,43(07):10-20.
[2]张茂省,岳东霞,孙萍萍等.面向县级国土空间规划的自然资源综合调查与双评价——以延安市延川县为例[J].兰州大学学报(自然科学版),2019,55(03):281-289.
[3]魏伟,张睿.基于主体功能区、国土空间规划、三生空间的国土空间优化路径探索[J].城市建筑,2019,16(15):45-51.