[摘要]本文基于政策网络治理理论的基本概念和相关研究，着重分析网络治理与地方政府公共服务创新的共通之处，强调实施网络治理是地方政府社会管理创新的重要途径。通过对地方政府公共服务的论述，本文指出公共服务创新的关键在于有效地整合政府、市场和社会的力量，使多主体共同参与社会管理。同时，本文结合我国地方政府工作实际，介绍了延安市运用网络治理理念进行公共服务创新的积极探索与尝试，从实践角度阐释了网络治理的积极意义，尝试为地方政府公共服务创新提供理论支持和实践指导。
[关键词] 政策网络治理；地方政府网络治理；公共服务
政策网络是将网络理论引入公共政策领域, 分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。政策网络研究于20世纪50— 60年代源起于美国, 经过欧洲学者的发展, 后在美国进行回流性研究, 现在正流行于整个欧美学界。 20世纪90年代以来, 政策网络的研究重点已经转至公共治理, 就是与治理理论研究结合起来, 形成了政策网络治理流派, 成为一种公共治理的新框架和新模式。加强地方政府公共服务创新，是当前适应市场经济快速发展、社会利益格局深刻调整、社会矛盾日益增多的新形势下各地政府工作开展重要研究方向，关系到经济社会发展、人民安居乐业的大局，也是中国特色社会主义社会建设的关键所在。关于我国地方政府公共服务未来的发展方向，有学者提出了治理的概念，认为治理是地方政府公共服务的最佳选择和发展方向。从本质上来说，治理 是最终要达到的一种状态，是一种价值理性的目标，而政策网络治理则强调工具理性与价值理性相结合，为多主体间的合作提供了有效运作机制和明确的制度框 架。因此，本文认为，政策网络治理理论更符合我国社会管理的实际需要，对于我国地方政府公共服务创新有着重要意义。
一、地方政府网络治理是我国社会发展的必然
（一）市场经济发展的客观要求
经过四十年的改革开放, 我国经济取得了举世瞩目的成绩, 社会主义市场经济体制初步建立。 市场经济的发展推动我国各级政府在相关领域引入其它组织共同参与经济、 社会管理, 施行地方政府的网络化治理。首先, 在计划经济时期, 政府基于对生产资料的所有权获得了组织管理经济的权力和责任, 事无巨细地谋划着整个经济的运行, 直接配置各类社会资源。其次, 市场经济强调效率, 高效的市场运作在提升国家经济实力的同时忽视了公平, 这就不可避免引发了一系列的社会问题, 如下岗失业问题、贫富差距问题、社会保障问题等等。我国经济社会发展的阶段性特征注定了社会矛盾错综复杂, 并且呈现日益尖锐化的趋势。面对如此复杂多变的环境, 单纯依靠有缺陷的政府管理或市场机制都难以解决, 这也就要求政府管理与市场机制的结合, 而这种结合恰恰是网络治理理念的具体体现。
（二）行政体制改革的必然选择
我国改革开放40年来,很多方面的改革,也都体现了网络治理的基本理念。如国有企业改革、政府机构改革、公共事务市场化改革等反映出的政府职能转变趋势;通过依法行政、法制监督的努力实现对政府行为法治化的追求;通过选举制度改革、建立决策听证制度所体现出的政府民主化的走向等,都表明了我国政府改革实践对网络治理理念的诠释。
（三）公民社会成长积极推动的结果
公民社会要求积极参与社会经济生活, 利用自身的专业优势和资源优势对社会矛盾进行协调, 以实现各自利益诉求和组织目标。这一要求必须得到政府的响应和配合,这就构成了网络治理的动因。 而网络治理特别强调政府与公民社会的合作, 强调公民自治和非政府的公共权威, 反映全社会的民主要求。 所以说, 对公民社会或第三部门而言, 政府网络治理的实施不再意味着它们对公共服务的被动接受和对公共权威的臣服, 而是意味着自身的主动参与、利益诉求的更充分表达和社会资源的更高效利用, 意味着民主化进程的推进。
所以说日益壮大的公民社会也推动着地方政府网络治理的形成。
二、公共政策治理与地方政府公共服务运用分析
1. 政策类型治理公共服务领域内，政策类型和数量繁多，主要有法律、法规和规范性文件等三种。此外，各种政策之间冲突屡见不鲜。有鉴于此，治理目标是减少社会服务政策类型和数量，提高政策之间的协调度。
2. 政策观念治理
思想观念影响政策的选择，决定为谁服务、采取何种行动和想要达到什么样的目标等。目前，公共服务领域存在的模糊认识主要表现为：一是服务对象不清楚。服务对象是公共服务的出发点和落脚点，而在具体操作过程中，服务对象的界定并不清楚。二是对公共服务采用制度主义福利原理还是采用剩余主义福利原理认识不清。三是对于政府和市场的职责边界划分不清。例如，养老服务政策中政府行为和市场行为界定。有鉴于此，治理目标应根据所确定的服务对象，采用多元化公共服务模型，厘清政府和市场的关系，划分政府和市场各自承担的责任。
3. 政策实施过程治理
政策执行者者普遍反映由于政策存在过于原则、偏离实际等问题，导致实施过程中有些工作无从下手或实施效果不佳。因此，治理重点是查找在公共服务政策中不切实际的内容， 克服政策实施的阻力和难点，探索和总结符合实际、能够有效实现政策目标的手段。
4 监督检查治理
问题主要是：（1）缺乏整体性的可操作性的监督检查指标。（2）对公服务服务质量认识不清。（3）缺乏业绩考核和管理办法。有鉴于此，治理目标的重点是建立以结果定位、注重过程的业绩考核办法、公共服务质量管理框架和检查监督制度。
通过以上分析，笔者认为，公共政策是现代国家治理体系的重要组成部分，国家通过树立公共政策的理念、制定和实施具体的社会政策来满足人民群众的真实需要，也只有能够有效满足人类需要的国家治理，才是有效的国家治理。在公共服务起步阶段，前瞻性地把政策治理提上日程，有利于保持公共服务健康发展，有利于服务型国家的建设。
三、社会管理创新的经验及启示
其一，政府主导、多方参与是社会管理创新的方向。公共服务创新既需要党和政府的努力，也需要公民和社会组织发挥重要力量，可以借鉴网络治理理念，培育和增强社会“自治”主体力量，健全社会“自治”合作机制，激发社会活力，建立“强政府、大社会”的新型政府与社会关系。其二，权责清晰的合作机制是多主体合作的保障。网络理理论可以为建立社会管理多方参与、权责清晰的合作机制提供指导，为充分发挥各主体作用提供明确的章程，能够保证社会管理各主体合作的长期性和稳定性。其三，以人为本、提供多元化服务，要注重发挥市场、社会的作用。网络治理理论体现了顾客导向、服务优先的理念，可以为整合政府、市场、社会力量提供明确的理论框架和操作机制，有利于发挥市场配置资源的优势，提高公共服务供给效率和质量。
四、结语
公共服务创新是一项千头万绪的“立体”改革，尤其是我国正处于社会转型期，社会问题多发，社会矛盾尖锐，网络治理是地方政府公共服务创新的可行路径选择，是地方政府实现加强和创新社会管理目标的重要手段和重要途径。通过实施网络治理可以推进服务型政府建设，推动社会组织和公民社会的发展，提高全社会参与社会管理的主人公意识，形成“强政府、大社会”的新型政府与社会关系，妥善解决社会管理各项难题，有利于深入落实科学发展观和社会主义和谐社会的构建。在今后的研究中，我们将进一步探讨社会管理和网络治理之间的辨证关系，推动网络治理的理论研究与实践，以期为加强和创新社会管理，深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会有所贡献。