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摘要：近些年随着PPP模式的大力发展，轨道交通项目引入PPP模式已进入常态化，PPP项目的投融资特性在业内越来越受到欢迎，轨道交通项目的资金不足问题随着社会资本的介入而得到解决，从而降低了政府发展公共设施建设的成本并提高了效率。但轨道交通项目在不同的地理环境下引入PPP模式仍然存在各种问题与风险，本文从轨道交通项目引入PPP模式实际应用的角度，分析项目实施过程中出现的各种主要风险因素，在结合当前社会及轨道交通的快速发展，提出相应的应对策略，在今后的轨道交通PPP项目中重点加以预防和及时应对，对国内轨道交通PPP项目提供一定的参考价值，使得轨道项目在引入PPP模式后能够很好的发展。
关键词：轨道交通；PPP模式；风险；对策
1.PPP模式概念与机理分析
PPP（Public-Private Partnership），亦称为PPP模式，即社会资本与政府进行合作，是公共基础设施项目运行模式中的一种。轨道交通项目引入PPP模式的主要目的在于以政府信用和资源撬动社会资本，达到用少量的资金和资源发展公共基础设施建设，进而拉动当地GDP。PPP的发起人即为政府，最大的受益人亦为政府，在政府信用、资源以及合作周期漫长作为基础的PPP模式下，需要考虑项目的可行性及诸多风险因素并及时加以应对。
2.PPP模式存在的风险
2.1法律环境风险
法律环境风险主要是因修订、颁布法律法规或政策而导致项目的合法合规、市场需求、合同协议、投资回报率的有效性等因素发生改变，从而威胁到项目的正常建设和运营。当前对国内相关法律法规及政策的修订、颁布前签订的PPP项目合同的保护相对缺失。
例如：在江苏省某地污水处理厂项目中，在PPP协议签订后当地政府颁布了外方投资固定回收项目的新政策，外方前期与政府确定的投资回报率被迫重新谈判。
2.2政府信用风险
地方政府考虑为吸引社会资本投资，进而加快本地公共基础设施建设，可能会与社会资本方签订的合同脱离政府承受能力。待项目建成后，地方政府又无法履约，社会资本方的利益直接遭受侵害。
例如：在广东省湛江市廉江中法供水项目中，在双方签订的PPP协议中，政府承诺社会资本方在项目投产的第1年购水量不得少于60000m³/天，但当地当年自来水购水量仅为20000m³/天，政府未能按合同履约，投资回报率无法满足预期目标。
2.3政府审批、决策冗长
因政府对项目的审批、决策流程过于繁杂冗长，导致时间成本和资金成本过高，且政府批复后难以根据市场变化情况做出必要的规模及概算调整，对项目的顺利运行带来了不可预估的时间及资金成本风险。
例如，天津地铁11号线一期工程于2016年完成设计概算，于2019年社会资本方中标，项目审批冗长，建材市场发生变化，导致项目主材亏损，例如钢筋2016年均价2800元/t，而2019年钢筋均价4000元/t，现已导致项目整体主材亏损，而项目照搬以往条款约定，合同总价包干，不考虑2016年建材市场价格的不正常性，导致社会资本方的材料成本存在不可控的亏损风险。
2.4项目融资风险
因政府相关政策不完善、金融市场不健全、融资结构不合理等因素导致的风险。社会资本方投资PPP项目需要先了解项目的盈利能力及可研报告才能确定融资方案，而PPP项目可研报告要求融资方案必须确定后才同意投资，两者互有冲突。双方签订PPP协议后，需要中标者在规定期限内完成融资，PPP协议于融资完成后正式生效，中标者又不能利用PPP协议向银行等机构申请抵押贷款，进而加剧了中标者的融资难度。如果中标者在约定期限内融资失败，社会资本方将会被政府取消中标资格，同时没收投标保函。
例如，在湖南省某地发电厂项目中，中标者因在项目中标后，项目融资失败，进而导致投标保函被政府没收。
2.5收益保障风险
收益保障风险主要是指社会资本方在项目投入运营后的收益无法达到预期目标。轨道交通项目建设完成并投入运营后，在项目所在地附近新建其他类似项目，其他类似与原有项目形成实质性商业竞争，原有社会资本方利益遭受侵害。
同时，在政府承诺的因特殊原因造成社会资本方投资回报率无法达到预期目标的，政府承诺进行补贴，但补贴额度与方式均无约定。
例如：在杭州湾跨海大桥项目建成并投入运营后，项目所在地附近开始新建绍兴杭州湾大桥项目，两者直接形成了实质性商业竞争。
2.6项目规划设计考虑不完善风险
轨道交通项目未充分考虑建设规划用地征拆问题，项目建设规划线路途径多处居民区、永久性管线等征拆难度大的用地，导致项目在开工后，建设用地征拆仍未完成，产权单位或个人拒绝谈判或拆迁补偿漫天要价，导致征拆成本直线上升，直接影响了项目建设的工期成本和资金成本。
例如，天津地铁11号线一期工程在车辆段征拆过程中产权单位或个人就拆迁补偿谈判陷入僵局，直接致使车辆段工程建设方进场半年以上无法交地开工。
3.应对策略
3.1完善国内相关法律法规
完善国内相关法律法规、健全相关政策是轨道交通PPP项目快速发展的当务之急。通过借鉴国外先进PPP项目法律法规、经验并结合我国国情，可主要针对PPP项目进行统一规范性立法，各地方政府出台相关PPP项目优惠政策指导，即对PPP项目有法可依，又增加了地方政府的灵活性，以便于更好的引导PPP项目健康发展。
3.2重视政府契约精神
降低社会资本方与政府合作的顾虑是轨道交通PPP项目顺利合作的关键，而顺利合作的前提条件是建立和完善政府的契约精神。政府应政策清晰明了，统一PPP协议范本，严格按合同执行，细化PPP协议双方权利和义务，明确约定违约处理办法，在出现争议时有法可依、有合同可循。
3.3精简项目行政审批流程
政府应提高自身服务水平，简化项目行政审批手续，详细承诺对社会资本方的预期回报率及相关约定，以此来鼓励社会资本方的投资热度。同时政府及相关社会资本方应提高对市场的敏锐性和政策的灵活性，针对个别明显影响建设经费变更的项目提出概算调整，特事特办。
3.4出台利好政策、规范合作流程
社会资本方的投融资能力是PPP项目成功与否的关键，政府方面应出台各项利好政策、规范PPP项目合作流程，拓宽社会资本融资范围和渠道，例如放开房地产开发企业、银行、保险公司等社会资本参与PPP项目合作，同时拓宽社会资本贷款的条件限制。
3.5建立长期规划、明确补贴
应对策略主要有二，一是通过政府提出对收益不达预期目标的PPP项目进行补贴，且明确补贴额度及方式；二是在项目立项阶段政府相关部门就应建立城市长期发展规划，避免轨道交通项目在同一或相近地点过度重复建设，避免两个项目形成实质性商业竞争。
3.6提前规划设计
轨道交通PPP项目，在规划设计轨道交通线路方面，应充分考虑沿途土地征拆困难程度，通过地勘、走访等手段，了解轨道交通沿线的现有地上、地下建筑及管线等设施，进行提前优化，避免项目建设用地征拆时困难重重，以此满足项目投资成本的最小化，达到未雨绸缪。
4.总结
综上所述，轨道交通项目通过引入PPP模式，能有效撬动社会资本方与政府合作，使得轨道交通行业快速发展，但部分问题及风险仍旧典型。通过风险的梳理分析、规范相关法律法规、精简项目审批流程、吸取并及时总结失败案例的经验教训等应对策略，完善、规范轨道交通PPP项目具体操作流程，让轨道交通PPP项目在政府利用有限资金的情况下盘活社会资本，从而推动轨道交通建设行业的快速、健康发展。
参考文献：
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