（西北政法大学，陕西 西安 710063）
摘要：为适应现代农业发展趋势和农户保留承包权、流转经营权的需要，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，规定实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。三权分置理论的提出使得农村土地的使用和流转面临诸多新的问题与挑战，这些问题的解决迫切需要农村金融体系的完善与发展。农地融资担保制度作为农地融资制度的延伸与发展更是理论研究的重中之重。国外对于此种制度的研究起源较早且研究较为深入，创造出了一系列适合各国国情与农村环境的农地融资担保体系。本文谨以德国物权法中有关农地金融担保制度的规定为讨论对象，进而借鉴其有益之处对我国农地金融担保制度提出相关建议。
关键词：三权分置；农地融资担保；融资担保机构
一、农地融资担保制度的含义
广义的农地融资是指以农地的开发、生产、经营为基础而开展的资金融通活动,因此我们又可以把农地融资细分为农地获得金融、农地改良金融和农地经营金融等。本文中的农地融资概念,仅包括以农村土地经营权作为担保,来获取信用并最终获得资金融通的行为。与农地融资的定义相对应，农地金融担保制度则是建立在农地金融制度上的又一创新机制。其核心是通过设立担保品来影响借贷双方的决策:担保品的设立能够降低借款人在偷懒时的期望收益,对其形成激励;担保品在项目失败时会转移给贷款人,以此提高贷款人的可保证收入从而降低其参约风险。信贷合约中附加政策性担保后,一方面,政策性担保合约会增加贷款人在项目失败时的可保证收入,从而激励其以更低的门槛发放贷款;另一方面,借款人获得融资额自身需要提供的担保品价值发生变化,原有的抵押担保机制对借款人的激励效果也会发生变化。
二、国内外农地融资担保制度的研究现状
（一）德国农地融资担保制度的研究现状
德国农地融资的相关制度研究起源于18世纪，其目的是为了抑制日益严重的农村高利贷对农民的压迫；19世纪以后，为了适应土地改革的需要，德国农地融资制度不断发展，农民可通过农地融资获得资金来进行土地修整和配套设施的修建。农地融资制度能够帮助农民在必要时满足基本的生存需要，获得农业生产所需的资金，最终使农村经济得到进一步提升。
德国在《物权法》第五部分关于不动产质权的条文中规定了三种与土地担保有关的制度，分别为担保式土地债制度、不动产抵押制度以及土地银行制度 。
1、担保式土地债务制度
担保式土地债务是土地债务中最常见的一种形式，可以作为担保为某个债权而设立。按照《德国民法典》的规定，土地债务是指一块土地通过从该土地上支付一定数额的金钱给因在这块土地上设定负担而受益的人的一种制度。由此可见，土地债务属于一种设定于土地上的物权性变价权，其持有人可通过变价获得一定的金钱。《物权法》对担保式土地债务定义并未加以详细阐述，担保式土地债务这一名称只是学理上为了区别于独立式土地债务根据其功能所下的定义。
担保式土地债务具有非附随性，即当其债权关系不存在时，并不影响土地债务的存续，也不当然产生所有人土地债务。依据《德国民法典》规定，担保式物权法的设定是一个非常复杂的法律过程。在德国现代社会的经济生活中，若要完成担保式土地债务的整个过程，首先需要债权人与债务人之间订立一个需要担保的信贷合同，形成一个债权法律关系；其次，债权人和债务人达成一个债法意义上的担保合同，就土地债务的设定进行约定并且明确声明土地债务的担保目的；最后，土地所有人履行土地债务设定的物权行为。
2、不动产抵押制度
不动产抵押权是指为了担保债务的履行，所有权人将其不动产供作债权担保，但是其所有权并不转移占有，在债务人不履行到期债务的情况下，债权人所享有的要求法官对供作担保的不动产予以拍卖并且优先获得拍卖款项的一种担保物权，包括担保性抵押和流通性抵押。德国针对不动产抵押制度设立的机构主要有不动产抵押银行和土地信用合作社等。
德国的不动产抵押银行始建于1862年 ,其最初是为了给城市居民住房筹集资金。后来由于公共预算赤字的增加,又逐步承担了其他领域的业务，并最终在农业生产领域大量适用。在融资过程中，农民作为抵押人，土地信用合作社和银行是抵押权人，向农民发放贷款获得抵押权。农民作为抵押人所要遵循的义务是将土地所有权证交付给合作社或者银行，首先要保证所有权证的真实性以及不存在重复抵押的情况，然后填写贷款申请书，写明贷款金额、贷款年限、还款方式以及应付利息，并向合作社缴纳一定的费用作为入会费或者手续费，待合作社或银行审核以后才能获得资金。根据德国法律，农民不得任意转让土地，如有需要必须得到抵押权人的同意，合作社和银行成为抵押权人，获得相应的权利。抵押权人为了收回资金获取不断的资金来源，可以将抵押权作为证券进行流通买卖。不动产抵押银行在德国银行体系中扮演着重要角色。
3、土地银行制度
德国还设有土地银行这一特别制度来调整和管理农村土地的经营与流转 。德国的土地银行成立于1770年，政府最开始设置这个机构是因为当时普鲁士王朝为了解除高利贷的盘剥，使大量资金流入农村以振兴农业。具体运作为：凡是想用自己的土地作为抵押来获得长期贷款的农民或地主可以联合起来组成合作社，将各自的土地交给合作社作为抵押品，合作社以这些土地为保证发行土地债券，换取资金，供社员使用。现在，德国土地银行则以将土地抵押给信用合作社为主体，以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、平整耕地及造林为宗旨。
（二）我国农地金融担保制度发展过程中存在的问题
近年来我国各地围绕农村融资担保制度不断进行的地方探索有助于农地相关法治建设，但目前各地的既有探索大多停留于具体举措层面，难以成为具有普遍性、稳定性和强制力的法律制度。主要原因在于：其一，各地探索具有一定的地域性，即使部分地区对某些探索的反响较好，也可能因为区域性条件的不同而不一定适合在全国范围内广泛应用; 其二，各地试点性措施过于强调时势性和实际操作性，大多缺乏理论支撑，能否上升为法律仍然存在不少疑问; 其三，各地现有探索在某种程度上都是对原有法律制度的再诠释、挑战、修改甚至规避，因此，将哪些探索经验纳入农村担保融资立法、在哪一阶段进行创新性立法、在什么情形下修改旧法中不符合农村发展的部分条款使之与立法创新相协调尚需总结。而在正规法律制度层面，我国农村融资担保制度的较多规定也有待商榷。
还有一个不容忽视的问题即设立融资担保的担保物。担保物的来源、使用权限、使用期限等问题都会影响制度的建立与完善。一方面,农村自身资金积累己难以完全满足现代农业发展的需要；另一方面,在农村金融体系市场化程度逐渐提高的背景下,由于金融机构逐利性的经营理念,城乡金融资源二元化问题更加突出。
三、外国农地抵押担保制度的运作模式（以德国为例）
德国在结合国内实际情况的前提下总结出了极具特色的农地金融担保制度，主要集中在以下几方面：
（一）资金来源方面。政府出资建立政策性担保机构或提供补贴的情况较为普遍。德国政府决策对于农地金融担保制度的发展起着重要作用。德国通过设立大小担保银行为农业经营者提供资金来源。
（二）担保风险的分配方面。德国利用多种渠道进行风险分担，主要包括再担保措施、担保风险再分配、政府兜底一部分代偿损失等途径。德国的政策性担保风险再分配制度中,担保银行仅承担28%,联邦政府承担31.2%,州政府承担20.8%,发放贷款的银行承担20%。当金融危机发生时,银行分担比例可以暂时降到10%。德国联邦政府建立了年规模约3000万欧元的担保补偿资金池,政策性担保机构担保损失率超过3%,可以要求政府提高损失承担比例。上述担保风险再分担机制均是以政府主导为主,客观上能够起到稳定政策性担保行业运行的作用。
（三）担保行业业务规则方面。农业生产的不确定性较强,为其提供贷款的风险要大于大型企业。如果由市场化运作的担保机构提供担保,担保费率理应与风险匹配,而政策性担保机构则是"保本微利"甚至亏损经营。随着经济发展的阶段不同,德国对政策性担保的杠杆率不断进行适时调整,使之与相应的政策性资金投入措施相配套。
四、完善我国农村土地金融担保制度的相关建议
德国在农地融资担保制度层面的相关规定与实践为我国农村土地的经营与发展提供了诸多可供借鉴之处。为了更好地发挥我国农地金融制度中政策性担保机制的作用,建立健全农村信贷担保体系,深入推进农村金融体制改革,现提出如下建议：
一是建立关于农地金融担保的专门法规。农地金融化的现行规则，主要规定于《农村土地承包法》《物权法》以及农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等中。我们应该从立法着手，将信托制度列入法律规定之中，颁布专门而详细的农村土地承包经营权抵押融资法案,对农地承包经营权抵押融资“自上而下”的机构设置、操作流程与管理规范、担保体系和信用体系、金融机构监管等做出基本规定,保证农村土地承包经营权抵押融资在严格的规定下规范运作,切实解决农民的融资难题。
二是设立高效运转的“自上而下”的农村土地承包经营权抵押融资机构。在中央设置“农村土地承包经营权抵押融资管理委员会”,由该委员会制定农村土地承包经营权抵押融资试点方案,统一部署,协调行动,动态跟踪,及时发现试点中出现的问题,并总管全国各地的农村土地承包经营权抵押融资机构。在各省设置管理委员会的分支机构，负责发起设立农村土地承包经营权抵押融资下级机构。各分支机构负责管理本省的下级机构,定期监测农村土地承包经营权抵押融资试点的运行情况,总结完善试点方案,推动农地抵押融资试点有序发展。
三是成立专门的农地抵押信用担保机构。参照德国的土地银行制度，在基层设置专门的农地抵押信用担保机构，由政府拨付一定数量的担保基金,并给予一系列政策优惠，以保证担保机构持续运转。在土地抵押信用合作社以土地为农民担保的基础上,农民可以在抵押融资前向农地抵押信用担保机构缴纳一定的担保费用，要求担保机构为其担保。如果农民到期无力偿还贷款，则由担保机构优先代为偿还，并暂时管理农民的土地,在本村或本镇的范围内流转其经营权,保留其承包权;一旦借款农民足额偿还了贷款,担保机构再将农地经营权返还给农民。专门的农地抵押信用担保机构为避免农民土地流失提供了保障,能够切实维护农民的土地权利,保护农民土地承包经营权在抵押中不致受到损害。
结语
关于我国农地金融制度的设计原则,学者们大多认可以市场化运作原则为主,但是农地金融的市场化程度亦应与市地金融有所区别。此外,通过抵押、担保等措施増强三农融资能力的建议也较为常见。考虑到我国不同区域的复杂条件,在进行相应制度建设时还是应遵循因地制宜的原则。
参考文献
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