一、农村义务教育经费保障的基本情况
（一）农村义务教育的公共产品属性
几乎所有的经济学家及教育人士都承认，教育是公共产品，具有很强的外部效益。农村义务教育的外部效应主要表现在：第一，受教育者教育程度的提高，有利于社会文明程度的提高，有利于社会秩序的规范，有利于违法案例的减少等等；第二，教育作为一种人力资本投资，能促进全社会劳动生产率的提高。美国经济学家舒尔茨认为，人力资本相对于物质资本而言，它也是一种生产要素资本，对促进生产起重要作用。与物质资本相比，人力资本是经济活动中更活跃、更具有发展特性的因素，在现代经济活动中常常是更具有关键性的因素。因此，农村义务教育得收益主体不仅是受教育者本人，而且包括全社会公众。事实上，越是基础教育，其社会效益越强（外部效应越强），而社会成本越低，因此世界各国的一般做法是基础教育免费（或由政府承担95%以上的费用），而高等教育需由受教育者承担部分学费。由于农村义务教育具有很强的外部效应，如果由市场配置资源，必然会导致资源配置不足。
（二）中央、省级政府在农村义务教育投入上的主体地位
1．农村义务教育受益的全国性。农村义务教育受益的全国性主要由两个方面决定的，一是接受过义务教育得人口具有很大的流动性，在农村人口中，外出打工的主要是青壮年劳动力，其文化层次主要集中在小学和初中这两个阶段；二是农村义务教育具有使国家整体受益和使地方局部受益的双重性质。农民外出打工，一头连着城市和发达地区，一头连着农村和落后地区。对外出务工人员来说，不仅能使自己受益，为国家带来经济收入，而且还为流入地的经济发展做出相当大的贡献，而从全国范围来讲，则使整个国家受益。因此，按照“谁受益谁投资的”的经济原则，中央和省级政府都应作为投入主体。
2．城乡义务教育投入存在严重的不公平性。现阶段，在我国的教育事业发展中存在诸多方面的不公平现象，但最主要和最根本的不公平是城乡义务教育的不公平。从财政经费投入的情况可以看出，农村中学生人均预算内教育经费仅为城市的1/7，农村小学生人均预算内教育经费不到城市的1/3。城乡义务教育的政府投入存在严重的不公平 ，而且这种不公平正在日益扩大。
提高农民劳动力的素质就成为乡村振兴的必然选择，需要对农村进行人力资本投资，而对农村义务教育的投入，提高农村义务教育水平恰恰是最好的投资方式。正如舒尔茨所言：“因为义务教育是人类资本中最大且最容易里理解的部分，所以，义务教育是向人投资的合适代表”。
二、农村义务教育经费保障体制中的问题
(一)财政性教育经费投入总量不足
在我国,公共教育经费总量一直严重短缺,对教育的财政投入不足一直是制约我国教育发展的“瓶颈”。近年来,随着我国经济的发展,对教育的投入力度不断加大,国家财政教育总投入占国内生产总值的比重也不断上升,但还是远远低于世界水平。
由于我国在教育投资上倾向于高等教育,而对义务教育的投资又倾向于城市,因此虽然国家的教育总投入在不断增加,但是对农村义务教育来说,财政投入不足的现象仍然没有得以缓解。
(二)教育经费投入地区差异明显
随着地区经济发展的不平衡,地区间财政收入差距加大,发达与贫困地区、省内各县区之间存在较大差异。
以县为主的教育投入体制使得省级政府对义务教育的财政投入力度不够,没能起到平衡省内各地区间义务教育财政能力差异的作用。以湖南省为例,2004年财政收入最多的长沙市教育支出为12.03亿元,而财政收入最少的张家界市教育支出仅为2.48亿元,两者之间教育支出比例为1∶5。
三、完善农村义务教育经费管理体制的对策建议
（一）改革和完善农村义务教育财政投入体制
1、要提升农村义务教育财政投入的主体,强化中央和省级财政的责任。第一,要由中央政府承担农村义务教育阶段中小学教师的国家标准工资,教师工资中的补贴部分由省级政府承担,农村中小学的正常运转、危房改造、校舍建设及维修、师资培训等经费则由省市县三级政府承担。第二,在全国范围内应充分考虑地区间的差异,对于大城市和东部等发达地区,中央财政可以少投入甚至不投入。而对于广大农村和中西部等贫困地区,中央财政应当切实加大投入力度,除承担教师工资外,还应向贫困地区免费提供义务教育阶段教科书,安排危房改造专项资金。尤其是对于一些特别贫困的地区如国家级的贫困县,国家财政甚至应当承担起全部的教育经费,由中央财政直列预算。
2、要以法律形式明确中央和省级政府对义务教育的财政投入职责。进一步完善义务教育法,打破主管者负担的原则,明确界定中央、省、市、县、乡各级政府对义务教育的具体责任,明确规定义务教育资金投入应由中央和省级政府负主要责任。大体考虑按两类标准分别确定,总额方面,对经费可采取三分制,由中央负担人员经费,省级分担公用经费,县级分担项目经费预算。
(二)建立科学规范的转移支付制度
1、完善财政纵向转移支付制度,加大中央财政的投入。在增加中央政府对农村义务教育财政投入总量的同时,要逐步建立以县为中心的义务教育专项转移支付制度,如农村中小学教师工资转移支付、危房履行专项资金、农村义务教育阶段免费提供教科书专项资金等等，在制度上给予义务教育较大的优先权,直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育,能有效防止义务教育经费被地方政府挪作他用,有利于义务教育目标的实现。在转移支付标准的设计上,可以考虑将义务教育经费预算单列,采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入,进而确定需要上级政府转移支付的经费数量。要建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度,对县级政府无力负担的义务教育经费需求,上级政府应该足额弥补,并列入各自的预算,中央、省、地方各级要明确分担的责任,其中省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。
2、建立财政横向转移支付制度,实现地区间均等化。在全国范围内,根据经济发达不同程度,按照受益原则和根据有关指标,建立起省与省之间、市与市之间以及县与县之间的横向转移支付,能有效地弥补纵向转移支付制度的不足,缓解中央财政的压力,缩小农村义务教育经费投入的地区差距。义务教育这种公共品具有强烈的外溢性,而要对这种外溢性的成本进行计量十分困难,具体操作也比较复杂,其具体措施还有待在实践中进一步探索。
(三)加强农村义务教育经费的管理与监督
要提高教育经费的使用效率,必须建立有效的监督方法与机制,保证义务教育的经费投入专款专用。首先从中小学校自身来说,要严格执行有关的财务制度,规范自身的财务收支行为,管好用好有限的教育经费。其次,从财政部门来说,要完善教育预算编制,编制教育部门预算。通过赋予教育部门对教育经费预算的编制权和教育经费的分配权和管理权,理顺省级尤其是地市以下教育部门经费关系,减少教育资源的浪费。最后,从人大等监督机构来说,可以聘请中介机构等独立的第三方对教育经费使用进行审计,也可以通过立法等形式规定各级政府及主要负责人对教育经费管理与监督的责任,对没有按照或违反国家法律的政府负责人予以追究责任。
作者简介：臧姗 （1987—），女，汉族，山东齐河人，中共德州市委党校讲师，管理学硕士，研究方向：政府治理。