摘要：基于老龄化背景和养老问题，首先提出将PPP模式应用于养老机构的开发和运营。其次，采用WBS-RBS方法解决养老机构PPP项目的关键问题——全生命周期的风险识别，分别利用WBS和RBS分析项目的工作分解结构和风险分解结构，并构建耦合矩阵，依次判断各阶段风险存在性，从而得到养老机构PPP项目的全生命周期风险，实现公私双方有效的风险动态管控。
关键词：WBS-RBS，风险识别，养老机构，PPP模式
Abstract：Based on aging society and the problem of pensions, first of all, it is necessary to apply the PPP model to pension institutions.Secondly, the WBS-RBS method is used to solve the key problem of the PPP project of the pension institution: the risk identification of the whole life cycle.Using WBS and RBS to analyze the work and risk breakdown structure ,and building the coupling matrix, so as to obtain the full life cycle risk of the PPP project of the pension institution, and realize effective dynamic risk management of public and private parties.
Keyword：WBS-RBS,Risk identification,Pension agency,PPP
20世纪末，我国已经进入老龄化社会，且老龄化程度不断加深，老龄化发展速度（年均增长3.3%）高于世界平均水平（年均增长2.5%），2030年至2050年将是我国人口老龄化最严峻时期。在人口老龄化问题不断深化的情况下，如何构建“老有所养、老有所依”的社会成为政府和公众关心的重点问题。目前，我国老年人主要采取居家养老、社区养老、机构养老这三种养老方式。随着我国城市化进程和工作节奏的不断加快，核心家庭养老功能不断弱化，机构养老成为社会力量解决养老问题的主要方式。截至2018年全国养老服务机构近3万个，共计746.4万张床位，每千名老人约拥有29.9张养老床位，仍低于“十三五”提出的每千名老人养老床位35-40张的规划。可见，我国提供养老服务的养老机构供给数量不足，仍有较大的增量发展空间。
PPP模式（公私合作伙伴关系），是一种政府和私人部门实现“利益共享、风险共担”的合作模式，我国、英国、美国、加拿大、德国等国家均已将PPP模式用于建设国家基础设施，可用于解决目前养老机构的发展问题。但养老机构公益属性较强，项目收益较低、特许经营期长、风险内容复杂、损失难以预判和控制，有效的风险识别是PPP应用于养老机构时公私双方关注的重点。
风险识别是通过某种或者某几种方式，尽可能全面地识别出有可能影响工程项目总目标实现的风险。目前，学者对于PPP项目的风险识别主要采用图表法、专家调查法、案例分析法。Lyons[1]等人认为在风险响应和风险记录之前，风险识别和风险评估是最关键的风险管理要素，并分析头脑风暴是最常用的风险识别技术。柯永建[2]利用两轮德尔菲法，识别出37项关键风险因素。亓霞[3]选取20世纪80年代以来中国16个PPP失败项目作为研究案例，分析得到我国PPP项目的风险，并分析风险间的规律。但由于PPP模式应用于养老机构的发展较晚，针对养老PPP项目的风险识别研究较少。本文通过分析养老机构PPP项目，采用WBS-RBS全面识别养老机构PPP项目的全生命周期风险，从而准确了解长达20-30年的特许经营期内各阶段的风险情况，有利于公私双方的风险管理。
1 养老机构PPP项目
中国老龄科学研究中心于2015年发表了《中国养老机构发展研究》，其明确了养老机构的概念：为老年人提供集中居住、生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的机构，主要服务其中靠自身或家庭力量难以满足养老需求的失能、半失能老年人。
目前，我国养老机构仍以公办为主，民办公助、民办为辅的模式，但这种模式未能有效解决养老难的问题。首先，公办机构存在供给不足、服务质量不高的问题。其次，民办机构服务及管理水平高，但难以独自涉足公益属性较强的基础性养老项目。反之，处于中间的民办公助养老机构，公私双方互取所长，政府提供适当的土地、财政、设施等支持，缓解社会资本的资金压力，保证项目的准公益属性，服务更多急需关照的老年群体，私人部门提供高质量的服务，补充公共部门的专业能力缺口。可见，公办民营的公私合作模式能够更好的解决养老问题，提供兼具公益属性和服务质量的养老机构，即：PPP模式。PPP是英文Public-Private Partnerships的简写，表示公共部门与社会资本通过合作的方式提供公共产品或服务的模式。
国内学者肯定了我国将PPP应用于养老项目的优势和可行性。刘薇[4]提出：从国内实践看，PPP是管理模式和社会治理机制的创新，PPP有望成为解决我国老龄化问题的重要机制。公办养老机构作为养老需求的主要提供方，难以应对不断提高的养老需求，引入市场化是社会养老服务体系构建和完善的必要条件[5]。但养老机构的公共福利属性又阻碍了民营养老机构的发展，在此情况下，PPP模式通过政府与社会资本合作的形式，能够兼顾公益属性和市场化效率，是解决养老机构改革问题的必然选择[6]。王海霞[7]从必要性和可行性两个角度，分析PPP应用于养老机构的机会。郝涛[8]也从政策导向、PPP模式和养老行业的特点、公共部门和私营部门的优势等方面分析了PPP模式应用于养老行业的可行性。
2 基于WBS-RBS的养老机构PPP项目风险识别
风险识别是风险管理的首要工作，在风险事故发生之前，通过各种方法系统的、连续的认识所面临的各种风险以及分析风险事故发生的潜在原因。目前，常用的风险识别方法包括专家调查法、头脑风暴法、WBS-RBS分析法、故障树分析法、检查表法等。根据项目的不同特点，选择不同的风险识别方法。
WBS-RBS法能够分别对工作结构和风险因素进行逐层分解，并交叉对应，综合、全面、系统的识别全生命周期的风险内容，有利于全生命周期风险的精准管控。因此，采用WBS-RBS的方式识别养老机构PPP项目的全生命周期风险，识别思路如下：
首先，构建WBS工作分解图，识别并分析养老机构PPP项目各阶段的工作内容和工作重点，并逐层细分至不可再分的独立子工作包；其次，搭建RBS风险分解图，考虑项目的特点和性质，预判潜在风险因素，并按照风险特征、风险事件、影响因素等原则，对风险展开分析，逐层向下分解；再次，构建WBS-RBS矩阵和全生命周期风险体系，结合WBS工作分解图和RBS风险分解图，将WBS和RBS的底层工作包和风险因素分别作为矩阵的首行和列列元素，组合成为耦合矩阵，依次在矩阵中交叉判断各阶段对应风险因素的存在性，从而构建全生命周期风险体系。
2.1构建WBS工作分解图
通过分析养老机构PPP项目开发与运营流程，参考其他PPP项目的全生命周期划分，将养老机构PPP项目的全生命周期分为以下四个阶段，分别是：立项阶段、前期准备阶段、建设阶段、运营及移交阶段。以下对各阶段的工作进行逐层分解和分析，WBS工作分解结构如图1所示。
（1）立项阶段
本阶段是项目发起、前期研究的立项阶段，需要完成项目建议书、可行性研究、项目实施方案的确定与评价、入库及方案审批等。
首先，PPP项目可由政府或社会资本发起，但无论由哪方发起，发起方均应从项目的背景、整体规划、社会及经济效益等各方面形成有效的项目建议书；其次，接收项目发起的有关政府部门和项目发起方应对项目进行可行性研究，包括分析项目建设必要性、社会需求、技术可行性、经济效益等。当项目立项得到有关政府的初步同意，项目实施机构或其委托的咨询机构应根据前期研究资料确定项目实施方案，并完成项目方案的物有所值评价和政府财政部门的财政承受能力论证。至此，项目成功立项，并被纳入PPP项目库。
（2）前期准备阶段
前期准备阶段介于项目立项完成到项目投入建设的环节，主要是完成土地审批及获取、合作方招标及融资等项目前期准备工作。
首先，根据立项阶段对项目特点、规划等相关分析，确定本项目的土地选址，并完成土地获取、审批工作，尤其确保土地及时的搬迁、拆改，为后续建设方顺利进场施工、建设工作按时开展奠定基础。其次，政府部门需及时通过公开招标或竞争性磋商的形式确定适合的社会合作方，并组成项目公司。招标过程包含编制招标文件、投标单位资格审查、招标答疑、评标、定标等。定标前，双方应就项目的关键内容进行沟通和谈判，如项目风险分担方案、收益分配标准等。在设立项目公司后，项目公司负责项目融资管理，及时开展融资方案设计、融资结构确定、与融资方有效谈判、执行融资方案等工作。
本阶段需完成项目风险的合理分配、合适项目运作方式的选择、社会资本的选择、合理交易结构的制定、合理回报机制的设计等。
（3）建设阶段
建设阶段主要由私人部门负责，政府部门负责监督和支持。私人部门首先需推进设计方案落地的工作，结合养老机构的特点和目标客群的需求，先后完成施工图设计方案、设计图纸交底、设计变更等工作。再根据项目的建设需求，开展土建施工和设备供货安装的招标工作，配合各总分包单位协同完成对项目建设成功起至关重要的“施工、成本、进度”的有效管控。
（4）运营及移交阶段
项目运营是养老机构PPP项目运作成功的关键阶段，因为PPP项目从项目立项到项目前期准备阶段可能只需要几个月的时间就可以完成，建设阶段也可在1-3年内完成，而运营阶段通常需要持续10-30年，这是PPP项目全生命周期时间最长的阶段，也是项目产生收益的关键阶段。在此阶段，项目公司需要依据其运营能力，实现养老项目的可持续运行，包括：提供高质量的养老服务、更新或维修保障性设备、挖掘并培养稳定的客户群、管理运营费用及运营团队。同时，公共部门依据项目合同对项目予以配合、监管、绩效评价等。
根据项目特许经营期的规定，项目公司需在特许经营期到期前将项目移交给政府，其主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。政府收到移交项目后，可对项目进行移交后评价，并可研究项目下一步的运营方案。
图1 养老机构PPP项目工作分解结构
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2.2 搭建RBS风险分解结构
本文在参考相关文献和PPP案例的基础上，结合养老项目的实际情况，识别养老机构PPP项目风险，并形成风险分解结构（见表1）。
表1 养老机构PPP项目风险分解结构
一级风险因素 二级风险因素 序号 风险描述
政治风险 政策不持续 R11 相关政策不能持续出台或稳定落地，如人口政策、养老项目税后补贴政策等。
官员变更 R12 政府部门相关官员的调动、更换，影响相关政策和项目的存续。
政府效率低下 R13 政府对项目的立项、土地获取等关键节点的协调和审批效率低下，影响项目进度。
官员贪腐 R14 官员私自挪用项目成本或接受社会方行贿。
法律风险 法律法规不健全 R21 PPP模式应用于养老机构的法律法规的普适性和完备性相对较差。
法律法规不稳定 R22 在特许经营期内，PPP模式应用于养老机构的法律法规的变动造成合同条款冲突等。
金融与经济风险 融资风险 R31 融资方案的可行性和融资可获得性的风险可能。
通货膨胀 R32 通货膨胀可能导致货币购买力下降，一方面，消费者购买力下降，项目需求量降低；另一方面，项目开发成本增加，综合造成项目收益和投资难以平衡的风险。
利率变化 R33 利率波动将直接或间接的影响社会资本的融资成本、建设成本和项目收益。
建设风险 项目规划不当 R41 有关项目的建设、设计等规划不当。
土地获取困难 R42 土地获取的成本或时间超过预期，或土地政策改变导致的土地使用权收回等问题。
设计质量和变更 R43 适老性设计不当，影响使用者满意度；设计变更造成返工并增加工程量。
施工质量和变更 R44 在建设期内，可能造成工程返工、建设成本增加、工期进度延误的危害；在运营期内，可能造成消费者人身危害，引发索赔和公众反对风险。
建设成本超支 R45 原材料短缺，替代材料成本较高等造成成本超支。
进度拖延 R46 不能合理安排和推进施工进度，或无法控制设计及工程变更，导致项目进度拖延，可能增加建设成本，并延后进入运营期，缩短社会资本的特许经营期。
运营风险 运营能力不足 R51 项目公司的经营能力、管理水平和提供的养老服务质量不足，影响老年人的入住满意度。
运营成本超支 R52 运营成本超支，包含专业服务人员的培训经费和薪酬支出、基础及医疗设施的维修或更新、营销费用等。
运营收益不足或不稳定 R53 项目无法达到预期的收益水平或收益水平时高时低。
市场风险 市场需求变化 R61 市场需求受到消费群体消费能力和消费观念的影响。
竞争性产品出现 R62 同类竞争性项目的出现造成市场供给量的增加，消费者具有更多选择空间，项目竞争能力相对降低。
合作风险 合同完备性与变更风险 R71 合同条款不完备，在遇到合同条款约束外的内容，合作多方无法就解决方式达成一致，相互推诿责任。
公私合作多方信用风险 R72 公私双方的违约风险。
公私合作多方沟通、协调不利 R73 公私合作多方不能有效的达成良好的沟通、协作模式，造成合作中时间和成本的增加。
2.3 构建WBS-RBS耦合矩阵
在构建WBS工作分解图和RBS风险分解图的基础上，分别以WBS和RBS的最底层工作和风险因素作为矩阵的首行和首列，构建WBS-RBS耦合矩阵（见图2）。其中，矩阵中元素ai（j）表示工作内容wj对应风险ri的存在性，依次判断矩阵中各风险的存在性，并对各元素ai（j）赋值以表示风险存在情况，定义风险存在时ai（j）=1，反之为零。结合养老机构PPP项目的情况和特点，对耦合矩阵进行风险存在性判断，结果如表2所示。
图2 WBS-RBS耦合矩阵
表2 养老机构PPP项目WBS-RBS耦合矩阵
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2.4 构建全生命周期风险体系
根据养老机构PPP项目WBS-RBS耦合矩阵，构建全生命周期风险体系，并形成全生命周期风险因素鱼骨图，如图3所示。
全生命周期包括立项阶段、前期准备阶段、建设阶段、运营及移交阶段及全生命周期阶段5个阶段，各阶段有不同的风险。立项阶段的风险包括：政府审批延误、项目规划不当；前期准备阶段的风险包括：融资风险、土地获取风险；建设阶段的风险包括：设计质量及变更、施工质量及工程变更、材料质量不合格、进度拖延、建设成本超支；运营及移交阶段的风险包括：运营能力不足、运营成本超支、运营收益不足或不稳定、特许经营期不合理；全生命周期风险包括：利率变化、通货膨胀、政策不持续、官员变更、政府效率低下、官员贪腐、法律法规不健全、法律法规不稳定、市场需求变化、竞争性项目出现、合同完备性与变更风险、公私双方沟通及协调不利、公私双方的信用风险、不可抗力。
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图3 养老机构PPP项目全生命周期风险因素鱼骨图
3 结语
PPP模式是一种强调风险共担、收益共享的公私合作模式，其应用于养老机构的开发和运营能够利用社会力量解决目前我国面临的日益严峻的养老问题。WBS-RBS是一种系统的、结构的识别风险的有效方法，本文利用这一方法，分别对养老机构PPP项目的工作内容和风险因素进行分解分析，包含四个工作阶段（立项阶段、前期准备阶段、建设阶段、运营及移交阶段）和七类风险（政治风险、法律风险、金融与经济风险、建设风险、运营风险、市场风险和合作风险）。进一步的，通过建立工作内容WBS结构和风险RBS结构的耦合矩阵，对应判断各工作内容的风险存在情况，从而识别养老机构PPP项目的全生命周期风险。根据全生命周期风险，养老PPP项目的公私参与方能够针对性的识别并管理相关风险。下一步的研究方向为如何动态评价、应对风险。
参考文献：
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