上海同济城市规划设计研究院有限公司
摘要：本文首先构建工业用地效用指标体系，然后以燕郊工业用地为例，立足当地实际情况，提出工业用地的效用评价表现与更新策略，力求通过严调整内部用地结构、引入工业地产运营商、增加土地二次开发灵活性、加强项目全程监管，充分发挥市场杠杆作用等方式，使低效工业用地得以更新，效用得到显著提升，实现区域经济的稳健发展。
关键词：燕郊；工业用地；效用评价；更新策略
引言：在社会经济飞速发展下，城市土地资源日渐短缺，但目前仍有工业用地存在粗放、闲置、浪费等情况，影响用地总体效率的提升。近年来，随着城市化不断深入，对工业用地效用评价的研究逐渐受到重视，针对不合理用地行为，急需采取科学有效的更新策略，使工业用地效率得到显著提升。
1.工业用地效益评价指标体系与评价方法
1.1评价指标体系构建
工业用地效率主要是指工业用地在使用时产出实现能力，如若存在用地过度、产出不足则说明是低效率，如若用地合理、产出较高则说明是高效率。对于城市工业用地来说，内容较为复杂，在投入产出等方面受到多种因素影响，主要的指标如下：
（1）土地投入指标：将工矿仓储用地面积作为土地投入量，此类用地主要应用于物资存放、工业生产的土地，但不涵盖开发区内已经建成的土地；
（2）资金投入指标：以工业企业固定资产投资总额度为指标；
（3）劳动力指标：通过工业平均从业人数体现出来，主要是指每单位面积内从事工业劳动的人员数量；
（4）经济产出指标：以工业企业总体收入为指标，以此对各类要素投入产生的经济效益进行体现[1]。
1.2评价方法
（1）指标评价法。工业用地开发效用的确定，主要是通过设置多种评价指标，计算不同指标的效用分值，对各项分值进行加权求和，并对各个工业地块的效用进行排序、分段、分类等分析，以此来识别燕郊低效工业用地。在此基础上，对工业用地利用时多方面应达到的目标值进行选择，界定出工业用地利用时的标准，为效用最大化打好基础，对土地利用与规划具有重大意义。在工业用地评价指标确定中，包括所选行业与土地利用强度，前者由于效用需求不同，可根据定性原则进行选择；后者则选取一般建设用地规划条件中的硬性指标，如建筑密度、容积率等。此外，在工业用地中，一项最为关键的指标便是投资，主要通过投资强度指标进行衡量。
（2）综合评价法。对于不同地区来说，实际情况不尽相同，通过主观赋值的方式确定权重，更具有针对性，并根据当地实际情况对各项指标进行综合评价，并按照以下公式计算权重值。
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式中， 代表的是i项效用j指标值权重；n代表的是专家总数； 代表的是专家I对第i项效用j指标值的打分。在工业用地效用评价过程中，涉及到生态、经济与社会等多种因素，不同指标度量单位间不尽相同，导致不同指标难以统一，不具有可比性。对此，在对比评价之前，应对各项指标进行标准化处理，采用功效函数法对指标进行处理，具体公式如下：
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式中， 代表的是k行业中i项效用j的效用分值；Xmin、Xmax、Xman代表的是指标的最小值、最大值和平均值； 代表的是k行业中第i项效用j的指标值。
2.燕郊工业用地效用评价与结果
根据上文中构建的工业用地评价体系，对燕郊地区既有的低效工业用地进行评价，主要分为两种，一种为经济和土地利用效率的综合评价，另一种较为全面，在前者的基础上将生态、社会、管理与可持续因素加入其中，主要包括土地利用绩效、投入产出绩效、资源生态绩效等内容。
2.1土地利用绩效
在土地利用绩效评价方面，结果如下表1所示。
表1土地利用绩效评价
2.4.1工业用地基本情况
燕郊的低效工业用地主要集中在中部片区，以传统制造业为主，如建材、印装等等，一些电子信息、汽车制造配件制造业地均产值较低；地税产值较低、地均利润较低的土地主要分布在中北部片区，同样以传统制造业为主；对于环保不达标的工业用地来说，根据环保局提供的资料信息，主要分布在中部片区，以资源消耗型企业为主，如印装、建材、供热供电类企业等，排放的污染物以废气、废水、噪音为主；对于禁止淘汰类用地，根据国家制定的产业名录，燕郊区域此类企业数量较少，主要分布在中部、南部区域，以钢铁、化工、建材类为主；对于违规工业用地，按照土规、总规用地现状与规划，燕郊区域内的此类土地主要集中在北部、南部片区，以建材类企业为主；对于与周边用地冲突的工业用地，主要集中在102国道线两侧与市中心位置，以居住、商业用地中的飞地为主。对燕郊地区合理的工业用地比例、面积进行分析，与城市空间结构、用地空间组织模式等内容相结合，对需要退出工业地块的面积进行分析；在102国道线两侧、燕郊西北部退出用地较为集中，且区域位置良好，以传统产业为主，西北部以违规用地为主；燕郊中部主要为保留工业用地、低效用地；燕郊南部地块较为零散，以建材类企业为主，违规用地数量较多，与南部旅游康养功能相矛盾。
2.4.2工业用地改进措施
针对燕郊地区退出工业地块再利用情况进行分析，确定保留的、需要复垦的、需要转型的城市配套工业地块；针对不同的退出数量，分别采用集中转型、局部转型、有序转型等方式，使不合理用地有序退出，提高土地利用效率[2]，为城市发展与经济增长提供更大的助力。根据十三五规划，燕郊地区的第三产业主要发展智慧物流、文化创意、健康养老、科技创新、休闲旅游等多个产业中；关键的影响因素为：圈层区位、城市区位、周边关系区位、交通区位与相关规划衔接等等；在空间安排方面，对多种因素进行综合考虑，三大发展区发挥导向作用，在燕郊西部划分为北物流会展、南康体旅游、中文创等多个方面；发展楼宇经济。主要的经济类型为商务办公、行政辅助服务、酒店餐饮、总部经济等等；决定性的影响因素为：市场良好，但也应与周边关系、城市区位、规划要求等多种因素综合考虑；在空间安排方面，在102国道沿线范围内存在较多污染型、低效、与周围用地相矛盾的工业用地，且较为集中，应充分发挥区位优势，打造楼宇经济带；燕顺路周围工业用地面积较小，分布零散，应加强收储；完善公共服务设施。燕郊目前拥有的设施以中部地区为主，也就是人口密集区，忽视未来人口分布的考虑；以学校为例，主要受到现有覆盖率、学龄人口的影响，当前燕郊高中缺口较大，南北部短缺，且工业地块较为分散，淘汰类用地较多，可根据实际需求将其转变为教育用地。
3.低效工业用地的更新措施
3.1调整内部用地结构
鼓励工业用地提高容积率，根据当地发展实际情况，适当提高工业用地的容积率，除特殊行业外，容积率应超过1.0，对于已经出让的用地或者已经建成的项目，可不受原本规划条件的制约，重新对土地利用率进行计算；对于新增工业用地，厂房建筑面积超过容积率标准的部分，不增收地价；对于容积率超过1.5的部分，由政府给予一定的补贴。掌控土地供应环节，把好产业政策关卡，适当提高工业用地门槛，使工业用地规模得到有效控制，站在资源集约、环境保护、产业升级的视角，加强招商引资，加强用地审核与立项，对项目投资和建设规模进行控制，组织专业的评审小组严格把关。针对高污染、高消耗、占地面积大、投入产出比重较小的项目一律剔除，对于与政策、经济、环境效益不相符合的项目，一律不批准用地。对于科技水平较高、具有较大发展潜力的项目，可适当降低标准，根据当地GDP设置土地资源消耗的最高标准，对土地的总体供应量有效控制，从而提高土地的综合效用。此外，还应明确工业用地标准，针对投资总额与规定不符的项目应禁止单独供地，针对新增用地应设置投入、产出的最低值，如若低于设定的标准则应缩减用地规模，提高土地开发利用强度。
3.2引入工业地产运营商
引导工业用地园区化，并将专业的工业地产运营商引入其中，以此减少政府的干涉，更有助于促进零散用地的集中。例如，新加坡便采取园区化模式对工业用地进行管理，当地政府将用地出让给园区，自身却不直接管园区的经营情况，由园区的运营商负责运营、开发，并取得十分理想的成效。对此，我国工业地产方面也可以采取此种方式，通过完善制度设计，降低交易成本，通过引入地产运营商的方式，与以往政府负责管理相比，运营商的招商渠道更加广阔、园区管理效率更高，金融手段更加多样，在专业性、市场灵敏度方面均具有优势，可提供更加高效的服务，并有助于产业链的延伸，可使工业土地的利用价值得到显著提升，获得更多的经济效益，通过降低土地交易频率，达到降低交易成本、简化流程、提高管理效率的目标。
3.3增加土地二次开发灵活性
此种方式有助于解决转型动力不足问题，以台湾地区工业用地规划为例，便采用弹性指标控制的方式，在用地调整方面均设置上下限，可根据实际情况，制定配套的政策规定，在合理的引导下，对于集中的低效土地转型提供助力，与规定要求相符合，在确保主体建筑不发生改变的情况下，允许对现有厂房中的部分或者整体就地开展信息咨询、文化创意、工业设计等服务行业，可确保用地性质不发生改变。经过批准，土地价款不变，但不可分割转让或者对外销售；当土地转型过程中，用途发生改变的，可办理有偿使用手续，由规划主管部门进行审核，上报给市政府批准后，通过签署协议进行处置，按照土地的新用途与原用途对地价差额进行补缴；如若原土地属于划拨土地使用权的，应采用新用途对土地权益价的差额进行补缴，但不可搞房地产；如若转型为研发总部的，主要为自用；转型为通用的，可以出租，但业主应在出让年限内长期持有物业产权，剩余部分可以分割或者转让。此种方式使工业用地更具弹性，可在法定土地使用权最高年限内，实施差异化的转让期限。由此可见，通过采用弹性指标控制的方式，有助于转型顺利实现，使各项功能与强度得到有效调整，土地转让与产业生命周期相匹配，避免出现“一刀切”情况，使土地得到精细化使用。
3.4加强项目全程监管，充分发挥市场杠杆作用
加强项目履约监管力度，对政策导向、规划用地、发展前景等因素进行综合考虑，实施项目准入综合评价，保障项目质量。加速构建项目综合评价验收机制，对项目进行全过程跟踪管理，提高土地利用效率、集中度、投入产出率等等；构建差异化土地供应体系，实施最为严格的工业用地最低价标准与投资强度。与相关规定相符合的单位，经过批准后可迁入到工业园区，针对类型一致的、零散的低效土地进行异地安置，通过签订协议的方式获得建设用地使用权。对于发展导向的产业，为了顾全区域的发展大局，对于零碎区域应异地安置到工业集中区，土地安置补偿标准参照土地收储货币补偿标准实施，市国土规划建设局根据市政府的批准文件，新的规划条件与其签订建设用地使用权出让合同4]。在供地方式、地价标准等方面构建差异化的供应体系，通过制定市场机制的方式，引导土地资源朝着优先发展产业、重点园区集中，推广短期出让、租赁等方式供应产业用地。
结论
综上所述，在城市化不断深入背景下，土地资源可谓是寸土寸金，成为带动区域经济增长的主要力量。对此，应做好区域内土地效用评价工作，采用科学合理的方式对土地低效用、浪费、闲置等情况进行处理，从而提高土地资源利用效率，为城市发展与经济增长提供更大的助力。
参考文献
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