摘要：改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，大量人口涌入城市，城市问题日益增多。城管部门在保障城市健康运行，维护城市秩序，提升市容市貌水平，服务人民群众等方面发挥了重要作用。与此同时，执法对象不配合执法，甚至暴力抗法等事件屡见不鲜，引起社会普遍关注。
关键词：现阶段；城管执法难；原因；对策探析
1城管执法难的原因
1.1城管执法体制不完善
1.1.1执法依据过多过杂。城管部门集中行使多个部门的行政处罚权，执法依据却是原部门的法律法规，一些学者把这种现象称为“借法执法”。城管执法的依据繁杂，这些执法依据不成体系，分散在各种行业性的法律、部门规章、地方政府规范性文件中，例如，根据《宁波市综合行政执法机关处罚事项查询手册》，宁波市城管部门目前行使的行政处罚权达400多项，涉及执法依据有90多部。制定主体有全国人大常委会、国务院、住房和城乡建设部、浙江省人大常委会、宁波市人大常委会、浙江省人民政府、宁波市人民政府。这些执法依据明确规定将具体职权赋予城管的比较少。缺乏一部完整的法律授权，使城管执法的法律效力和法律地位明显不足。执法对象甚至会认为这些规章规定无足轻重，产生质疑和抵触，不配合执法。此外，不同法规规章的内容也有交叉重复之处。以宁波市为例，仅仅涉及垃圾管理的法规规章就有6部，涉及户外广告的法规规章也有4部。
1.1.2法律法规不完善。城管部门在执法中行使行政处理、行政处罚和行政强制的情况非常多。例如：责令停止违法行为、责令限期改正、责令停工停业、没收相关非法物品、查封、扣押、罚款等。但是，法律法规缺少对城管执法后续保障手段的规定，一旦遇到执法对象不纠正违法行为，不配合扣押、罚款的情况，城管执法就难以顺利开展，甚至连当事人的姓名、职业、住址等个人信息也难以获得。城管执法人员无法配备自卫武器、防护装备，更没有限制被执法对象人身自由的权利。在城管执法过程中，发生肢体冲突、甚至被执法对象围攻的事件时有发生，城管只能向公安机关报警。法律法规缺乏对城管执法相关保障、救济措施的规定，一定程度上造成“弱势执法者，强势违法者”局面。
1.1.3执法力量与执法职责的不匹配。相对集中行使行政处罚权，本质上是行政机关职责的横向转移。但在实际中，划转给城管部门的行政处罚权不断增多，与之相关的人员、编制、经费却并未随之转移。面临复杂的执法环境、繁杂的执法事项，城管部门有限的职能、人员、编制、经费和装备，难以满足执法工作需要。
1.2“末端执法”的缺陷
一个完整的行政管理过程，包括决策、计划、组织、执行、监督等。而城管部门作为法律法规的执行者、城市秩序的管理者，恰恰处于一个行政过程的最末端，直接与基层群众打交道。因此，城管执法被称为“末端执法”。“末端执法”的缺陷主要表现在两方面。一是审批和监管脱节。例如，餐饮业油烟、污水排放检查和临街店铺跨门经营检查是城管部门重要的工作内容。根据《大气污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》的规定，餐饮店需安装专门烟道、油烟净化设备以及领取污水排放许可证。在实际执法中，一些店铺在油烟净化设备和烟道并未安装、污水排放许可证也尚未办理的前提下，工商营业执照却已经审批出来。而城管执法只能进行事后执法检查，凸显了城市管理中审批和管理脱节的问题。又如，针对一些临街店铺多次跨门经营的情况，城管部门执法手段单一，无权责令其停业整顿，或吊销其营业执照，只能依据法律对其处以罚款。跨门经营等违规行为又具有反复性，多次处罚容易加剧双方矛盾，引发暴力抗法。二是规划、建设和管理脱节。城市的规划、建设和管理是一个有机的整体。随着城市规模的扩大，城市人口的快速增长，容易出现城市公共服务配套设施短缺、城市功能不完善的问题，例如：餐饮店、菜市场数量不足、垃圾桶设置位置不合理、垃圾处理场数量不够、公共停车位短缺且难找等。这些问题既给市民生活带来了不便，也在一定程度为占道摆摊、游商散贩、乱倒垃圾、违章停车等违法违规现象提供了滋生的土壤，增加了城市管理的难度。解决这些问题是一个系统工程，需要相关职能部门的协调配合，需要从规划、建设等前端环节入手。
实际上，城管执法作为对前端环节不完善的修正，承担了这一系列问题，甚至有学者称：“城管执法难是我国现阶段各种社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映与呈现。”为此，城市规划和建设应充分考虑市民的公共需求，增加公共资源供给并合理布局。
2对策与建议
2.1完善综合行政执法体制
2.1.1出台全国统一的城管法律法规。科学有效的法规体系，是提升城管执法工作的保证。对此，不少学者呼吁，出台全国统一的城管法律法规。专门的城管法律法规应该覆盖城市管理各个方面，明确城管部门的权责、事项、地位、性质；明确执法方式、执法程序、法律责任、救济手段，以强化城管执法的法律地位和法律效力。法律法规尤其要明确执法对象不配合执法、暴力抗法的后续保障规定，还应为城管执法配备一定的防护工具和装备。同时，各地应根据实际情况辅之以城管地方性法规。
2.1.2厘清城管执法的边界。应该科学合理划定城管执法的职能范围，综合考虑综合行政执法的成本、效率和效果。避免一味地拓宽城管部门的职能范围，造成“小马拉大车”的困局。在划转执法权的同时，应该保障人员、编制和经费的同步转移。专业技术性强的事项、与本部门基本职能密切相关的事项不宜划转。行政执法是对违反城市管理秩序行为的纠正。在国外，这些执法行为大多都是交给警察去执行的。
2.1.3加大法律法规的清理废释力度。一方面，要清理修订城管执法相关的法律法规，消除法律法规之间矛盾、重复的部分，另一方面，对于粗线条法律法规，要做好具体条款的解释说明工作。
2.2建立城市管理信用监管制度
信用监管制度是解决城管执法难，执行难的有效措施。目前在苏州、青岛等地城管部门都在探索实施。一般而言，城市管理信用监管制度包括信用惩戒和信用修复两部分。信用监管对象为自然人、法人和社会组织。政府部门出台信用监管制度条例，将失信行为分为一般、较重、严重三个等级。对违反城市管理法律法规、拒绝执行行政处罚的当事人进行扣分，一年内扣分达到一定分值即列为较重、严重失信行为。失信人将被列入当地的公共信用信息系统，并受到相应惩戒。失信自然人受到的惩戒包括列为重点监控、检查对象，向社会公开失信信息、限制享受优惠政策等；失信社会法人受到的惩戒包括限制参与政府采购、项目招投标、不给予优惠政策或财政资金补贴等。对被列入法院非诉执行名单者，给予法院黑名单惩戒。失信行为扣分将影响失信人“入学、入医、入市民卡”等多方面市民待遇。信用惩戒机制通过限制政策优惠、社会福利等措施，倒逼个人和企业强化守法意识。信用修复机制是指失信人可以通过参加城管志愿者活动，累计志愿服务时长，进行信用失分抵扣或清零。此举可以吸引了更多人积极参与到城市管理志愿服务工作中。
3结语
良好的城市秩序、优美的城市环境离不开城管部门的执法保障。近年来，城管部门积极践行“721工作法”，大力开展“强转树”行动，城管执法得到越来越多市民群众的认可。现阶段城管执法难主要由于体制机制不健全、法律法规不完善、执法对象特殊等原因所致。希望通过理顺执法体制机制、完善法律法规、探索执法手段创新等举措，能较好地解决城管执法难的问题。
参考文献
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