（四川大学，四川 成都 610207）
摘要：公权力作为社会运行的保障，其和私权利相辅相生，此消彼长。二者之间的关系和分界至今众说纷纭。本文拟在对公权力的来源来探讨公权力与私权利的关系，再从公权力的行使过程中的异化说明为何我们要限制以保护私权利为目的是公权力。从而试图说明私权利是公权力合法性的来源，没有私权利的让于就没有公权力，也谈不上公权力对私权利的保护。私权利的让渡成就了公权力，而为何又要限制公权力呢？这是否矛盾呢？限制公权力是限制公权力再行使过程中的异化，公权力本身的目的并没有变，其初衷仍是保护私权利。只是因各种内外因素，公权力的行使无法按照预期的目的而产生侵害私权利的情形。因此要分清公权力的界限，或者也可以从找到私权利的领域，来划分二者，以更好的保护私权利。
关键词：公权力；限制公权力；私权利；公权
一、公权力的诞生
（一）、君权神授
在古代以宗教来主导政治时期，人类认知、利用自然的能力弱，对“天”恐惧、依赖心理极大。君主为了巩固自己的权力而提倡自己治理国家，拥有一人之上万人之下的权力是因为神明的指示。君权神授是封建君主专制制度的一种政治理论。夏代奴隶主已经开始借宗教进行统治。据《尚书·召诰》记载：“有夏服（受）天命。”这是君权神授最早的记载。古埃及的法老也自称为“太阳的儿子”，巴比伦的汉谟拉比王则自称为“月神的后裔”。可见，在信奉神明且自然科学还不发达的时期，一国的公权力与我们现在所说公权力的概念不尽相同，即君主是拥有国家权力的唯一合法之人，其如何行使国家权力更是无人监管，上帝有创造、破坏、随意予夺、生杀判决等一切权力而不受任何人裁判，不向任何人负责，那么君王也都具有同样权力。与“君权神授”说相对应，这种自然权利说就是“天赋人权”说。他们认为，在自然状态下，由于彼此之间的斗争，人们生来就有的自然权利并不能得到可靠的保障。所以人们就需要从理性出发，自愿协议，订立契约，建立国家，并服从代表公众意志的政府。由此，人们的自然权利就变成了公民权利，天赋自由就成为公民自由。当人民集合起来时，他们的共同意志就在国家中具有至高无上的地位，体现这种共同意志的权力便是国家的主权，意即人民主权。
（二）、社会契约
古典自然法学派代表人物卢梭的著作《社会契约论》是现代民主政治的理论基础之一，也成为现代民选政治实践的范本。书中论述了公权力的来源，说明了主权在民的思想。书中提到人们试图找到这样一种联合形式“它能够用全体成员所结成的力量保护其联合者的人身和财产权利”，“每个联合者都将自己的全部权利转让给整个共同体”，“这样，每个人不但获得了来自更多力量的保护。”即人们之所以形成国家，是因为相对于自然状态而言，政治社会能为他们的人身财产权利提供更具制度性的保障。在卢梭的构想中，公权力是个人权利的全部让于，每个人不再保留权利，因此才能保证每个人充分的公平和平等。同时他认为的公权力是高于任何权利且至高无上，绝对的，不受限制的权力，因为主权就是公意的集合，是主权就是公益，因为公益永远是正确的，那么公权力也是永远正确的，因为它只与公意对等。如果把国家看作一个人，那么公权力就是他的灵魂。古典社会契约论中，每个人在自然状态下是平等的，即每个人本性、才智和体力大都相同，这种情况下，没有领导与被领导的关系，每个人只听命于自己的理性，而不受他人的支配和控制，每个人都有保全自己生命的权力。每个组成联合体的个体都将自己部分或全部的权利转交给了这个联合体，因此，每个个体仍然是平等无差别的，并且每个个体约定服从这个联合体，公共权威就得以产生。
二、公权力行使的异化
（一）、公权力异化的原因
公权力是人民权利让渡的合集，是一个国家最具权威、最具支配力的力量，但公权力不能凭空发挥其作用，而是通过执行者这个载体进而实现对私权利的保护。可以说执行者在这个过程中是一把双刃剑。由于公权力是人民让渡的权利构成，且因此人民允诺遵从公权力的制约，即公权力有很强的支配性，同时由于公权力要发挥其保护私权利的作用，需要相关的人员进行实施，而相关人员对公权力的滥用极其容易导致公权力过多的干涉或入侵私人领域，而造成对私权利的损害。之所以在公权力行使中容易出现权力的滥用，主要有以下几个原因：1、公权力行使的扩张性，主要体现的是人的欲望的无限性。权力必须要有行使的载体才能发挥其支配性，而人在行使过程中往往不满足于眼前的占有，因此权力的使用在没有任何约束的情况下可以无限膨胀挤占私权利的空间。2、公权力使用的诱惑性，这是因为权力具有超强的支配性，因此权力能带来利益，谋取私利和谋取国家利益、谋取公共利益就没有差别了，个人意志就凌驾于公共意志，而私权利的保护也无从谈起了。3、公权力使用的模糊性，公私权力的划分至今仍是中说纷纭，公权力行使到哪一步就抵达了公权力的边界，至今没有明确的界定。而公权力的行使在当今的社会中格外如履薄冰，在没有明晰界限的时候，公权力的行使容易越界，也有可能不足。
（二）、公权力异化的表现
公权力在行使过程中容易出现以下几种滥用的情形导致侵害私权利：（1）、公权力私有化，公职人员即具有行使公权力的角色又具有普通的公民权益，因此在公权力行使时可能出现公职人员只关注自身的私人利益，而将私利凌驾于应当履行的公共职责上；（2）、公权力的商品化，即将公权力视为交易的筹码，在行使公权力时并非按照法律规定办事而是依据相应的利益和好处；（3）、公权力的官僚化，即怠于行使自己应该行使的公权力，办事拖拉，遇到责任反复推诿。公权力的滥用导致私权利得不到应有的救济，或是私权利被肆意的侵害，私权利的行使得不到充分的保障，人民对政府的信任度大大下降，其政权的存在和稳定性受到威胁，失去了民心即失去了政权；此外，在公权力滥用的情况下，执政的效率和管理的质量都会大大下降，社会分配不公，公权力的行使无法满足社会利益最大化而致使社会动荡混乱。因此限制公权力不仅能保障每个公民保护自己的私权利，同时也是执政者为了社会管理和社会稳定需要重点考虑的。
（三）、公权力异化的危害
公权力的行使本是为了保护社会的公平正义，保障个人的正当私权利得到保护。公权力的行使是与公共意志相一致的。但公权力的异化，公权力的滥用，对个人、政府、社会都产生了极其负面的影响。1、对于个人而言，当然是正当私人权利得不到保护，尤其是处于社会弱势地位的公民，那些由于某些障碍及缺乏经济，政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群，在日常生活中的权利保障已经不足，如果在已得的公共利益中再受到阻碍或剥夺，导致他们内心焦虑苦闷，生活更加困难。久而久之可能会有极端的心理想法。2、对于政府而言，由于在公权力行使中，例如司法裁判中的不公、社会财产分配上的不公、甚至对公民正当应得的公共利益进行阻拦剥夺等等，这些行为必定给政府形象蒙上一层阴影。政府的公信度大大降低，即使政府在正常执行职务，也可能引起公民的不信任，而降低社会管理的效率。公权力本身所拥有的就是在处理民众纠纷上的权威性和公信力，一旦公权力无法保护民众的权利、利益，民众为何还要对公权力抱有信心。 3、对于社会而言，公权力的滥用，必然导致民怨四起，贫富差距拉大。
由于正当权利行使的不顺畅，个人不在相信政府更愿意通过私人手段解决，社会不安定因素增多，犯罪率必然升高。由于公共权力施行中的不公正、不透明，使大众对公共权力存在质疑，这种怀疑和忧虑又增加了公平正义原则实行的难度，在某些领域造成公平正义进展缓慢的被动局面。
三、公权力的限制
（一）、以权力制约权力
所谓“野心只能用野性来对抗”，权力有扩张滥用的危害，如果权力过于集中，这种危害则更加严重。因此，以同等“野心”的权力来对抗权力是最符合权力制约的内在机理。西方的“三权分立”是权力制约权力机制的典型。其讲国家公权力划分为立法权、司法权及行政权，三权之间相互制约、相互监督、相互制衡，以求对公权力进行有效的限制。要达到权力制约权力的效果首先每个权力之间相互独立，独立性是西方“三权分立”的重要部分。由于三权之间完全独立，独立的人事、独立的财政、独立的管理，因此三者之间很少会有共同的利益，以期在公权力的各自行驶中也是互不干涉，互不隶属，互不领导的，每个权力部门仅本着本部门的公权力行使原则和规定进行权力运行。其次，需要权力之间相互平等，权力之间有较大的悬殊，那么权力的分立也就毫无意义。因为更强的权力有更强的支配性，能更轻易的占有社会资源从而获得更丰厚的利益。因此弱小的权力要么是攀附于强大的权力，要么就是被侵蚀。权力的平等保证了权力制约的可操作性。
（二）、以权利制约权力
以权利制约权力回归到了权力来源的基础，即公权力是公民让渡出私权利而产生的，权利是社会构成的基础。权力来源于权利，则权利有天然的合法性对权力进行限制。以权利制约权力首先要明晰权利和权力的区别，二者所属的领域不同，权利属于私领域，强调个人正当权利的保护，而权力属于公领域，强调公共权力的实现。则权利对权力实现了消极的制约，因为私权利的领域既是公权力的边界，公权力不可逾越边界干涉私领域的事物，限制了公权力无限度的扩张。其次，私权利的让渡产生了公权力，公权力属于公民，即人民是国家主权的享有者，而政府只享有国家的治理权，其执行公务时使用的权力时人民授予的。人民可以通过选举权，罢免权来选举适合治理国家的政府，或罢免不称职的政府。其次，又人民认可的法律进一步限制了公权力的滥用。同时公民享有的其他政治权力，例如集会、游行、示威等，都是监督、制约公权力的手段之一。
（三）、以道德制约权力
前两者都属于以法制约权力，而相比之下以道德制约权力有更多的不确定性。主要通过强化权力主体自身的道德认知和道德追求，加强道德自律，自主监督，以实现对权力的制约。内在的自律是比外在的压力更能更好的实现目标。但是理性告诉我们，对人性的期望越高往往失望越大，想要完全通过道德约束限制权力的使用，是一种乌托邦似的的理想。道德约束只能是一种软限制，其违反道德使用权力的成本太低，无法很好的起到效果。但是可以与其他权力的制约途径相互结合，达到标本兼治的效果。
四、“公权力为保护私权利而存在”与“限制公权力以保护私权利”
公权力与私权利是一组共生的概念，公权力是相对于公共机构和社会组织而言的，私权利是相对于个体而言的，二者存在着一种内在的、对立统一的辩证关系。公权力是私权利的后盾和保障，私权利是公权力的存在依据与本源。两者相互联系，相互支撑，相依共生。因此二者之间的关系也是错综复杂的，一方面二者相依相存，比如个人的受教育权、环境权、社会保障权等权利的实现，就离不开公权力的扩张和行使。另一方面，二者又互相对立，在市民社会生活领域仍然残存着大量的公权力，使得弱小的私权利时时受到强大的公权力威胁。因此，只有公民具有强烈的权利意识与权利观念，才能在一定程度上抵消公权力非法扩张与肆意滥用。二者之间的界限也是模糊的，至今也争论不休。因此，我们说“公权力为保护私权利而存在”与“限制公权力以保护私权利”，前者是确认公权力对私权利保护的作用，而后者是说明公权力对私权利的侵害。因此，公权力即可以保护私权利，也会侵害私权利。这样矛盾吗？其实并不矛盾。举个例子来说，这样的关系就像两个人相处谈恋爱一样，当一个人特别爱你，特别怕你受伤害，愿意牺牲一切来保护你。但是事情却事与愿违，他不仅爱你，也想占有你，因此也会伤害你，不愿意你与别的异性交流，更极端的不让你和别的人交流，你被他的爱禁锢住了。但是他爱你，他想保护你也是真的。两张感情也是不矛盾的。回到公权力的话题。公权力的诞生是为了保护私权利，是想全心全意的对待私权利，想让私权利得到更好的发展。但是在真正的执行过程中，不论是外部因素还是内部因素，都会出来干扰这份最初真挚的感情，使得最终的保护私权利的目的不能完全达成。
外部因素中有以下几个因素会影响公权力对私权利保护的初衷。1、履行公权力的人员。公权力单独的存在并不能保护私权利维护社会的公平正义，其目的的实现是在公权力的履行中体现的。例如，对社会财富的分配，对私权利纷争的裁定都需要具体的执行者来实施。人的操作空间是很大的，不论是个体的人还是组织团体，甚至大到一个执政体。个人的自私和贪婪会让公权力的行使偏离预设的轨道，而与预期目的不相符合。2、复杂的社会环境。社会上各种利益的相互博弈，公权力与公权力之间，私权利与私权利之间，公权力与私权利之间，都是互相交织的。利益之间的争斗并非是纯粹的，社会的复杂性，有时会让保护私权利在社会生活中并不占据绝对第一位。内部因素主要就是私权利与公权力分界模糊。公权力和私权利相对应，公权力与私权利的界限也即公权力的权力边界。社会现实中，公权力具有天然的自我扩张性，较易不断地扩大自己的权力边界，作为其本源的私权利较易受到公权力的侵犯；另一方面由于公权力来源于私权利，而私权利的总量是恒定的。因此，私权利与公权力之间是此消彼长的关系，两者相互联系并可以互相转化。因此，公民私权利与国家公权力必须严格界分。公权力作为人类共同体发展到一定阶段的产物，它的边界的确定是与人类共同体的不同发展阶段紧密相连的。公权力的边界客观上会随着人类共同体的发展而不断作出调整，但在一个特定的历史阶段，公权力的边界应当是清晰的而不是模糊的，应当是可控的而不是失控的。公权力边界的确定是其有效运行的逻辑基础，也是公民权利保障的必要前提。由于公权力存在一种天然的不断向外扩张的内在驱动力，因此公权力边界的确定和既定边界的维护就成为规范公权力运作的一项重要内容。公权力与私权利之间沟通的桥梁是公共利益。当公权力需要介入私权利的时候，必须是基于公共利益的考虑。公权力机关必须是为了维护社会秩序和公共利益，才可对私权利进行一定范围和一定程度的干预。否则，便构成了对私权利的侵犯。反之，私权利的行使也应止于公共利益，不得损害公共利益，否则，公权力便可以对其进行干涉。
参考文献
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[3]王娟.论公权力与私权利行使的界限[A].文化论坛.2011
[4]刘海斌.限制公权力，保护私权利[A].法制与社会.2011.
作者简介：高姝洁（1992.05—），女，四川省成都市人，成都市双流区四川大学诉讼法专业，硕士研究生。