（中国海洋大学法学院，山东 266000）
摘要：社会秩序的供需关系是司法效率问题产生的根源，刑事司法的法治化实际上是提高社会秩序的输出效率。为应对当下刑事司法面临犯罪形势的转变带来的效率危机，近年来我国在立法上引入一系列改革，但其实质是期望通过增加司法机关的办案数量来提升社会秩序的输出效率。然而这种方式不仅无法从根本上解决刑事司法所面临的效率危机，在实践中还会导致法律适用僵化、程序运行成本提高、办案人员压力增加、权力滥用风险加剧等诸多问题。而秩序输出效率的真正提高应当依赖于刑事司法活动的程序自治。对此，应当减少外部政策对刑事司法的干预，充分发挥审前程序的案件分流功能，缓解司法工作人员的办案压力，增强对于权力行使的外部制约。
关键词：刑事司法；司法改革；司法效率；程序自治
On Efficiency-oriented Criminal Justice Reform
YE Lijun
(Law School,Ocean University of China,Shandong,266000)
Abstract: The relationship between supply and demand of social order is the root cause of judicial efficiency.The legalization of criminal justice is actually to improve the output efficiency of social order.In order to cope with the efficiency crisis brought about by the current criminal justice reform,in recent years China has introduced a series of reforms in legislation,but its essence is to increase the efficiency of the output of social order by increasing the number of cases handled by the judiciary.However,this approach can not only fundamentally solve the efficiency crisis faced by criminal justice,but also lead to many problems such as rigid application of law,increased operating costs of procedures,increased pressure on case handlers,and increased risk of abuse of power.The real increase in the efficiency of order output should depend on the programmatic autonomy of criminal justice activities.In this regard,it is necessary to reduce the intervention of external policies on criminal justice,give full play to the case diversion function of pre-trial procedures,ease the pressure on judicial workers to handle cases,and enhance external constraints on the exercise of power.
Keywords:criminal justice; judicial reform; judicial efficiency; program autonomy
一、效率危机：刑事司法法治化的必经障碍
在传统的刑事司法理论看来，效率是一种独立于公正的次级价值，而公平才是刑事司法活动的首要追求。[1]但是无论如何学者们如何歌颂公正，其本身却缺乏可以量化的标准。然而，实际上，公正与效率的冲突大多是人们假想出来的，当人们宣称追求公证时，多半是在从事一种追求平等或削弱不平等的努力。但倘若继续追问这种追求有何意义时，最终也只能从“成本—收益”的角度来考察。[2]因此，效率之所以成为刑事司法的次级价值，其根本原因是将“对犯罪的控制”替代“社会秩序输出”作为刑事司法活动的唯一收益。而实际上，“社会秩序”这一收益来源于两方面，其一是对个人侵害他人利益的控制，其二是对国家侵害个人利益的控制。
（一）社会秩序的供需关系是效率问题产生的根源
人类社会的进步依赖于相对稳定的社会秩序，不幸的是，我们人类总热衷于进行大规模的暴力破坏活动。事实上，就在讨论如果制止攻击行为的问题时，即使那些最理性的知识分子也往往会相互攻击。[3]因此就必须能够存在某种手段来对人的暴力行为进行及时的制裁，并对潜在的暴力倾向进行震慑。但是，制裁终归是一种暴力行为，如果仅仅依赖于个人行为实施，很难与无理性的暴力所区别开，进而促进社会秩序的稳定发展。较之依赖于被害人亲自实施的同态复仇，将实施刑罚的权力交由纠纷以外的人行使并以模式化，能够给社会提供更强的秩序输出，因而得以沿袭。从这个角度来看，刑事诉讼之所以能够发展成为一种稳定的制度，根本上源于人类族群发展所产生的对社会秩序的需求。
但从社会历史发展的角度看，为应对更大的外部挑战，人类对于社会秩序的需求总在不断上涨，特定模式下的刑事司法体制和刑事司法活动所能够提供的社会秩序总量也并非恒定不变。社会发展所带来的新思想和新技术在一定程度上还会削弱原有模式对于社会秩序的供给。当旧有的刑事司法模式无法提供能够满足社会发展的秩序需求时，“效率”便作为一个问题而产生了。
（二）刑事司法法治化是提高秩序输出效率的选择
效率反映着特定司法模式下的秩序供给与社会需求间的冲突，其改进还会带来刑事司法模式的转变。[4]在人类社会早期，由于裁判者缺乏来自智识和力量上的权威优势，审判的正当性只能来源于神的启示。假托神的旨意来实施的神明裁判便成了为社会提供秩序输出的唯一手段。但是，这种刑事司法的模式具有高度的不确定性，无法为社会提供更为高效的秩序输出，当人们一旦意识到口供的准确性优于神意时，原有的司法模式就会被新的模式所取代。随着国家作为一种政治实体出现，在封建社会盛行的报应论取代了此前的神意论，刑罚的正当性来源也转变为：“人应当对自己的行为承担道义责任，既应因作出正确的合乎道义的选择而得到奖励，也应因作出错误的选择而遭受刑罚。”[5]这一时期的刑事司法活动中采取有罪推定，以肉刑的方式获取潜在犯罪者的有罪供述，变成为了抚慰大众恐惧继而为社会提供秩序输出的有效手段。
现代社会法治化的刑事司法模式同样是提高秩序输出效率的产物。无论是英美法系国家所施行的当事人主义模式还是大陆法系国家所采取的职权主义模式，实际上都包含着早期对抗式审判模式中诸如法官中立、控辩对抗、保障被追诉人获得律师帮助权等要素。而这些要素之所以能够提高刑事司法活动的秩序输出能力，实际上是由于国王的“犯罪行为”取代了个人的犯罪行为成为对社会秩序的主要威胁。[6]
（三）程序正义的最低标准限定了效率优化的极限
随着世界范围内市场经济的快速发展和市民社会的普遍形成，承认公民在法律上的平等成为了增强商品交换效率和市场经济秩序的最优方案。由对抗式刑事审判所发展形成的程序规则也披上了权利的外衣，并在上世纪中叶到本世纪前叶成为联合国《世界人权宣言》《公民权利和政治权利公约》等国际公约所确定的刑事诉讼程序正义的最低标准。[7]
在全球统一的市场秩序初步建立、自由主义广泛传播的历史阶段，这些由对抗式刑事审判模式所衍生出来的程序正义标准，的确起到了控制国家权力、维护社会秩序的作用。但这些标准在解决权力恣意性的同时，也不得不重新面临犯罪所带来的秩序危机。原因在于这种形式化的正义标准实际上选择性地忽视了在不同历史阶段的司法运行成本和秩序收益关系。如果将这些规则运用于个案的处理，很快就会发现其带有明显的理想主义色彩。当社会上发生的刑事案件数量远远大于按照程序正义最低标准所设计的刑事司法模式的最高案件承载力时，秩序输出效率便很难满足社会正常存续和发展的需求。尽管可以通过增加财政预算的方式暂时提高刑事诉讼的秩序输出总量，但是当司法成本的增长速度超过社会经济的增长速度，秩序输出的低效率便会导致更为严重的社会危机。
（四）犯罪形势的转变给司法效率带来了新的危机
相比民事诉讼和行政诉讼，刑事诉讼是一种成本极高的诉讼程序。在民事诉讼中，当事人将纠纷提交到法院，纠纷双方当事人已经确定，审判目的是法官根据案件事实的法律确认来认定具体赔偿数额。无需搜寻违法主体，执行的成本也仅包括监督金钱的瞬间转移。行政诉讼中的违法者虽然也有隐藏违法行为的动机，但是在执行的成本上和民事诉讼一样处在较低的水平。而在刑事诉讼中，侦查阶段不仅要组织专业的人员收集证据查明犯罪事实，必要时对犯罪嫌疑人采取一定强制措施，在执行过程中要对犯罪嫌疑人进行集中式的教育、改造。[8]与此同时，刑事犯罪的形势一旦发生转变，将会更为强烈地影响刑事司法活动的秩序输出效率。
而这种转变实际上从上世纪末就已经悄然开始，并在本世纪初逐渐成为了世界各国刑事司法体制所要面对的一项重大挑战。首先，区域间经济发展不均衡拉大了收入差距，使得犯罪数量逐年上涨，给刑事司法体制的运作带来了极大的压力[9]；其次，犯罪的结构也在发生转变，传统暴力型犯罪所占的一审刑事案件收案量下降的同时，经济类犯罪案件数量所占比例大幅上升，这种结构转变导致案件处理难度增加，继而给证据收集和事实认定工作带来了极大的困难[10]；最后，由于即时信息技术的发展和现代犯罪对象多元化程度的加深，也使得刑事司法体制本身相比之前要面临更大的舆论风险和社会责任。
二、改革应对：立法内容的动态调整
面对日益严重的效率危机，各个国家都逐渐认识到程序正义的概念并不只是一味地追求实质正义也不是要在立法中追求完美，而是在一项制度成本和其错判损失之间寻求均衡。[11]而程序正义所隐含的对抗式刑事审判模式实际上是一种忽略司法投入和秩序产出的理想化产物，在现阶段不可能适用于所有刑事案件的审判。因此，对刑事司法的调整实际上成为必须做出的选择。作为对抗式刑事审判发源地的英美法系国家首先在刑事司法中创设了辩诉交易制度，[12]随后，大陆法系国家也逐渐试图改变原先单一的刑事审判程序。[13]而针对犯罪形势转变所带来的愈演愈烈的效率危机，我国的立法者在近年来多部法律修改的过程中也采取了一系列的方式加以应对，从而体现出一场“以效率为导向”的刑事司法改革。
（一）引入以认罪为前提的控辩协商机制
提高刑事司法秩序输出效率的关键在于减少诉讼活动对司法资源的消耗。在传统的刑事审判模式之下，控辩双方在诉讼的过程中始终处于相互对立的状态，而这种对抗无疑是构成刑事司法成本的最主要部分。在侦查和审查起诉中，作为控方的侦查机关和检察机关不仅需采取各种手段收集证据并对证据进行审查，还要面对来自被追诉人的抵抗和辩护律师的压力。在审判过程中，辩方的不配合无疑意味着定案的困难和上诉的风险。尤其对于一些物证稀缺的案件来说，被追诉人的口供仍然是能够证明完整案件事实的唯一证据，无法获得被追诉人的有罪供述或者供述的内容语焉不详，都有可能使得为案件付出的全部成本归于无效。若能以控辩双方的合作取代对抗，必然有利于减少整个刑事诉讼的成本，提高秩序输出的效率。
尽管我国的学者和司法工作者早前对于西方的辩诉交易和刑事协商制度一直持有强烈的抵触情绪，[14]但是不断增长的案件数量对于任何国家的刑事司法体制而言，都是一种巨大且持续的挑战。对此，我国在2018年《刑事诉讼法》修改的过程中正式引入了以认罪为前提的控辩协商机制。其原因在于，当前阶段以部分刑期的折抵换取大量刑事案件的快速处理，对于控辩双方或整个社会而言都是一种最优选择。从经济学的角度看，在单个主体所构成的陌生人社会中，轻罪案件所造成的社会秩序破坏已经小于在熟人社会中所造成的社会秩序破坏，而处理轻罪案件所要付出的矫正成本远远高于其能够带来的社会秩序收益；重罪案件对社会秩序有着更强破坏的同时也负担着更高的交易成本，而只要合理控制折抵刑期的幅度，尽快在民意关注的情况下获得合理的判决结果，同样也有利于提高刑事司法社会秩序的输出效率。
（二）建立多元化的刑事审判程序
提高刑事司法活动的秩序输出效率在于设计符合经济合理性的诉讼程序，而诉讼程序是否符合经济合理性的标准恰恰在于是否能够满足诉讼主体的诉讼需求，进而有利于诉讼活动的顺利展开。[15]但在不同的刑事案件中，诉讼活动的具体内容有所区别，诉讼主体的需求也有所不同。在控辩双方同时在场并对案件事实的认定或实体法律的适用存在强烈争议的情况下，更为经济的程序设计体现在是否能够为双方提供相对对等的对抗平台。而在被追诉人缺席审判或者对于控方的起诉没有异议的情况中坚持对抗式的诉讼程序显然不符合经济合理性的标准。对抗式的诉讼程序使得前种情形下的整个诉讼活动立即陷入停滞状态，不仅会因诉讼周期无限延长导致案件积压，还会因时间的不断流逝导致侦查阶段收集到的证据归于灭失；而在对控方的起诉无异议的前提下坚持对抗式的诉讼程序则是通过仪式化的法庭调查和法庭辩论浪费审判资源。对于放弃对抗的被追诉人而言，通常只期望以较好的态度换取审判机关的从轻处理进而更早获得人身自由；而对于公诉人员或审判人员而言，他们也希望通过简化诉讼仪式将更多的时间和精力用于疑难案件的处理。
因此，建立多元化的刑事审判程序以满足不同类型案件的需求无疑有利于增加刑事诉讼程序的经济合理性，进而提高社会秩序的输出效率。对此，2018年《刑事诉讼法》修改的过程中，一方面针对特定案件被告人缺席的情况建立了专门的缺席审判程序，避免因被告人不出庭而导致审判中止；另一方面，在被告人认罪认罚的案件中彻底打破庭审过程中合议庭的组成和诉讼仪式上的限制，建立了专门的刑事速裁程序。
（三）改革司法工作人员办案机制
提高刑事司法活动的秩序输出效率在于强化司法工作人员的办案能力。然而长期以来，我国的检察机关、审判机关在内设机构的设置上一直采用着所谓的“条线状”模式。[16]在这种模式之下，若干个办案人员同时隶属于一个部门主管，若干部门主管又同时隶属于司法机关内某个分管领导，所有的分管领导同时又隶属于该司法机关的主要负责人。在案件办理的过程中，具体的办案人员只有执行权而没有决定权，所有的事项几乎都需要逐级报送、层层审批，严重地增加案件办理的时间成本，影响办案人员的工作效率。除此之外，为了解决司法工作人员的职级、待遇问题而增加内设机构作为专门的安置手段的行为在实践中也并不鲜见，出现了大量“一人一科室”这样的机构设置与办案功能相脱节的情况，导致司法机关在内设机构上部门林立、权责不清。
要提高司法工作人员的办案能力，就必须打破司法机关这种线性机构设置模式，调整现有的办案机制以实现司法工作人员在实践中的权责统一。为达成这一目的，在《刑事诉讼法》修改的同时，《人民法院组织法》《人民检察院组织法》也进行了配套修改。对审判机关和检察机关的内设部门作出调整，通过借鉴行政机关正在实行的大部制改革方案，以员额制法官、员额制检察官为首的办案组取代了原先“条线状”的办案机构设置，下放了部分实体及程序事项的决定权限。除此之外，通过调整司法工作人员的办案机制，检察机关还合并了批准逮捕和审查起诉两项工作职能，并期望以这种方式突出员额检察官的办案地位，减少冗余的工作压力，以节约诉讼资源。
（四）调整刑事侦查资源的配置模式
提高刑事司法活动的秩序输出效率还在于增强刑事判决的准确性。然而在现实的司法活动中，作为支撑裁判结论的案件事实并不是先验的，而是需要通过认识活动获得的。但是任何认识活动通常都需要足够的认识成本。在司法实践中，由于犯罪嫌疑人通常存在逃避指控的倾向，侦查过程中司法机关工作人员不仅仅要收集有关的证据、还需要通过采取刑事强制措施防止犯罪嫌疑人干扰正常的诉讼活动。加之刑事诉讼的证明标准以及证明规则更为严格，因此其认识成本远高于其他类型的诉讼。除此之外，由于犯罪手段不断多样化和复杂化，从历史发展的角度看，正确认识犯罪事实的成本也在不断上涨。因此，在刑事诉讼资源总体有限的情况下，提高认识活动的效率就必须调整侦查资源的配置方式，根据不同类型案件自身的特点建设专业化的侦查队伍，以切实提高办案机关收集证据、查明案件事实的能力。
针对近年来日益增多且侦查成本畸高的贪污腐败案件，国家进行了监察体制改革。2018年通过的《中华人民共和国监察法》建立了独立的监察机关，对原先分别隶属于行政机关、党委纪检机关、检察机关的行政监察、纪检调查和职务犯罪侦查三项权力进行了整合。除此之外，通过之后《刑事诉讼法》的修改实现了监察调查和刑事诉讼在工作上的衔接。
三、理性反思：司法实践中存在的问题
从刑事司法机关所采取的具体的改革措施中可以看出，为应对犯罪形势日益转变所带来的秩序输出危机，顶层设计者期望通过修正刑事诉讼法的方式适当突破严格的正当程序标准，从而进一步提高刑事司法机关处理案件的效率。但在科层式的司法权力结构和法律工具主义占主导地位的情况下，“以效率为导向”的刑事司法改革的实质是期望通过加强司法机关对于刑事案件的处理来提升现有刑事司法活动的秩序输出效率。在当前的法治发展阶段，不仅无法从根本上应对犯罪形势变化所带来的危机，还会面临因司法权力任意行使所带来的新的秩序危机。
（一）政策导向的滞后性带来了法律适用的僵化
在任何社会，司法都是宪制或政治制度的构成要件而非构建因素，它的性质是由政治或宪制因素决定的。中国的宪法与自由主义国家宪法不同，毫不避讳地选择了一套理论体系作为指导思想，而不是在各种价值体系和理论学说之间保持中立。[17]因此，我国的刑事诉讼法在目的上也被赋予了强烈的能动主义倾向。国家进行刑事诉讼活动不仅仅是为了查明犯罪事实、保障无辜的人不受追究，还要教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，保障社会主义建设事业的顺利进行。在这种情况下，司法的“效率”问题与其说是来源于审判机关自身对案件压力的认识，倒不如说是国家权力机关及政策制定者对于政治理想和实现条件的一种综合性判断。提高刑事司法活动效率的方式并不是充分激发司法机关自身的能动性，而是由政策制定者根据当前影响社会秩序的主要问题，为司法机关设计一套有针对性的“管理方案”。因此，在立法制定的过程中通常带有明显的政策指导倾向。而当每一项新的法律确立以后，最高人民法院和最高人民检察院也常常会以政策性的手段引导地方各级司法机关积极主动地适用新的立法。[18]
但问题在于，这种具有强烈政策导向的司法改革模式是否能够有效应对犯罪形式变化所带来的秩序危机，最终取决于政策的灵活性。然而，作为政策来源的认知通常滞后于司法实践，甚至是严重脱离于司法实践。事实上，无论政策的制定者如何努力，都不可能设计出一套“只要严格依据法律行事就一定能提高社会秩序输出效率”的方案。除此之外，与政策制定者的美好愿景相反，政策的导向作用越是强烈，法律适用的过程往往就越是僵化。正是基于此，脱离程序合理性而追求政策性的目标同样也就成为司法工作人员的潜在选择。而当刑事司法活动一旦脱离程序法律的规制，冤假错案数量的增长也就难以避免。
（二）对正式判决的依赖提高了程序运行的成本
与西方内源化的发展模式不同，法治对于我国而言与其说是一种基于社会自下而上形成的宪制结果，不如说是更是一种由国家权力顶端自上而下贯彻的政治理想。要实现这一政治理想，在法治的推动者看来最有效的途径似乎是将司法活动作为一种工具或手段，尽可能地扩大司法活动的功能和范围，从而使纸面上的法尽可能多地适用于现实社会生活。而审判机关所作出的正式的判决似乎是实现这一目的的最好方式。
然而，对正式判决的渴望不代表对审判活动的依赖。与之相反，对抗式的审判活动无论在我国的立法者还是司法者看来都被认为具有极大的风险。在法庭上不能成立的刑事犯罪指控不仅会被认为是对犯罪的放纵，还会被认为是对法治推进的阻碍。在这场“以效率为导向”的刑事司法改革中，提高刑事司法秩序输出效率的最优方式被认为是在保持有罪判决数量不变甚至增长的情况下，进一步简化存在败诉风险的对抗式审判程序，而非扩大侦查和审查起诉的案件分流功能，以减少正式判决的数量。[19]但问题恰恰在于，如果仅仅是为了获得一份对被追诉人课以缓刑或罚金的判决，那么这份判决相比于检察机关的附条件不起诉和公安机关的治安处罚对秩序输出效率的提高有什么实质性的作用可言呢？除此之外，当审判人员的主要工作精力被用于应对这种高度简化的审判程序之上，也就必然会导致普通程序审理周期的延长。[20]
（三）机关职责的泛化增加了办案人员的工作压力
根据马克思主义刑法学的观点，刑法是统治阶级为了维护其阶级利益与统治秩序，根据自己的意志、以国家名义颁布的、规定犯罪及其刑事责任的法律规范的总和。为此，关于何为犯罪，主要是以国家的法律作为判定标准，即以法律是否将该行为规定为犯罪来判定。[21]在这种思想的影响下，如何确定一项行为是否属于刑事犯罪、需要处以怎样的刑罚，长期以来被认为是一项应当由司法机关所垄断行使的权力。刑事司法是否能为社会有效的输出秩序，也常常被认为取决于司法机关是否能控制整个程序。而任何非官方的活动和诘问常常被看作是一种可能降低刑事司法秩序输出效率的行为，甚至是对正常司法秩序的挑战。这种情况下，在改革的顶层设计者看来，无论对正式的诉讼程序如何进行改造，都必须以司法机关对于程序活动的绝对主导前提条件。为了保证司法机关能够对于程序活动起到主导作用，就必须积极扩展刑事司法机关的职权。因此，无论是量刑协商的启动、速裁程序的适用还是缺席审判的进行，立法在内容上都表现着强烈的职权主义特色。
但是从另一个角度看，由于权力与职责通常具有一致性，刑事司法机关在获得更广泛的职权的同时，也承担了更为广泛的责任。[22]而随着刑事司法机关的工作职责逐渐增加，实际拥有办案权的人员却随员额制改革日益减少，司法工作人员的办案责任也受到不断的强调。因此在实际的刑事司法实践中，办案人员的工作压力不仅没能通过改革得到缓解，反而有所增加。
（四）外部制约的缺失加剧了权力滥用的风险
与英美法系国家的刑事司法模式不同，我国的刑事诉讼活动不仅仅是为了解决纠纷，更是致力于推行一套在立法者眼中更为理想的社会秩序。因此，其在本质上更加类似于一种行政性的社会管理活动。但毕竟刑事诉讼直接涉及被追诉人的生命、自由等基本权利，为了增强刑事裁判的准确性、审慎性，立法者就不得不安排各个机关对于案件事实进行重复性审查。受这种理念的影响，公检法三机关虽然在形式上保持着分工负责、相互配合、相互制约的关系，但是在案件办理的过程中却共同承担着“有效地执行法律”这一任务。[23]因此，在立法者看来，只要刑事案件在诉讼中经过了公检法三机关的流水作业，就足以保障刑事裁判的准确性和审慎性。而刑事诉讼活动一旦面临效率危机，简化除审查案件事实以外繁琐的程序性工作，自然就被认为是一种可取的方式。
然而，自然人所实施的犯罪活动从来不是社会秩序受到威胁的唯一来源。相比普通的公民违法而言，公权力滥用所导致的违法具有更强的“示范”效应，一旦发生无疑会对社会秩序产生更大的破坏，并对社会发展产生更深远的影响。因此，要从整体上提高刑事司法活动的秩序输出效率，就必须加强权力外部的制约机制，否则将导致权力的滥用。然而这场“以效率为导向”的刑事司法改革不仅未能有效强化权力的外部制约机制，与之相反，为提高认识活动的效率，案件侦查阶段原有的外部制约机制随着检察机关职务犯罪侦查权的转隶和办案工作机制的调整日趋丧失。尽管办案人员自身素质的提高，能够一定程度上抑制权力的滥用，但是当权力集中所带来的机会成本无限降低时，就权力滥用的风险必然会随之提高。
四、优化调整：提高刑事司法秩序输出效率的应然转变
通过反思实践中存在的问题，可以得出的结论是这场“以效率为导向”的刑事司法改革更多的强调追求程序的外在政策目标，忽略了刑事司法机关以及刑事司法工作人员自身的办案需求。不仅无法从根本上解决当前刑事司法活动所面临的效率危机，长此以往还会演化为权力滥用和司法腐败的温床，真正提高刑事司法活动的秩序输出效率就必须切实考察当前的法治发展环境和刑事司法工作的需求。增强刑事司法活动的程序自治，充分发挥司法工作人员自身的能动作用。因此，必须在以下的几个方面进行优化和调整。
（一）减少外部政策对刑事司法的干预
正如前文所述，由于形成政策的认知常常是滞后甚至是脱离于司法实践的，极易导致法律适用的僵化，使得审判结果脱离程序的基本规制。因此首先要解决的问题是如何看待政策对于刑事司法活动的作用。必须肯定的是，刑事司法政策在我国法治建设的早期即各种法律制度还不完善的情况下，对于司法权行使的恣意性确实起到了很大的约束作用。然而，随着我国刑事法律体系的不断完善和法治建设的快速发展，早年间的立法空白基本上已经被科学的立法所填充。但从本质上看，政策之所以能够对刑事司法活动进行调控，实际上是源于利益上的依附关系。刑事司法机关及司法人员之所以在事实认定和法律适用上受政策导向的影响，是依照这种外部的政策相比遵循程序本身能够给他们带来更大的利益。[24]如果司法工作员长期由外部的政策控制，会使得司法实践在“控制犯罪”和“保障人权”两个方面之间来回“钟摆式”的回荡而无法实现真正的统一，最终走向两个极端主义倾向。[25]
因此，在我国的刑事法律体系已经基本建成、司法工作人员的自身素质不断提高的今天，提高刑事司法活动的秩序输出效率不应再依赖于外部政策对于刑事司法活动的调整，而应当由司法人员在实践中根据案件的实际情况灵活地选择适用的法律。因此，必须减少外部政策对刑事司法活动的干预。具体来说应当在以下三个方面作出调整，首先，减少政策性的刑事立法的数量，强化司法机关在立法活动中的作用；其次，降低上级司法机关政策性的法律解释或司法判例的作用，充分发挥各级司法机关在“市场化”的竞争环境中形成判例的作用；最后，取消政策性的司法考核，坚决避免将类似“命案必破”这种严重违反司法认识规律的话语作为考核的指标。
（二）充分发挥审前程序的案件分流功能
党的十八大以来，党中央在战略层面提出了全面深化改革的重要方略。全面推进依法治国作为国家的基本方略和治国理政的基本方式之一，本质上强调的是法治在国家治理中的重要地位和作用。[26]应当承认，“徒法不足以自行”，没有司法，法律条文也只能是没有生命力的具文。但是同样需要澄清的是，“依法治国”不等于“司法治国”，其强调的是法律在社会治理体系中处于核心地位，而非司法机关在社会治理中总揽一切事务；“依法治国”更不等于“以判决治国”，其着重于以有限的司法资源对社会未来的发展形成有益的导向，教导社会大众自觉地遵守法律，而非是“以判决的形式”处理所有的社会纠纷或对所有违法的个人进行制裁。因此，法治的终极目标应是实现社会以法律为必要前提的“自治”，而不是以公权力为必备要素的“他治”。
同理，在刑事司法领域，极度形式化的审判程序和日益增加的毫无说理的判决不仅不足以对社会形成有效的引导，还会因其正当性的不足导致司法公信力的降低。这种信任危机一旦爆发，就很容易出现恶性循环。[27]所以，在刑事司法改革的过程中，不应以审判机关收案、判决的数量作为衡量司法活动秩序输出效率的绝对标准。面对犯罪形势变化带来的案件数量压力，符合法治发展规律的做法是充分发挥审前程序的案件分流功能，从而为重大案件的审判节约有限的司法资源。具体来说，在侦查阶段确立“轻微犯罪”的处理方式，针对可能判处1年以下有期徒刑、拘役、管制、并处或单处罚金和免予刑事处罚的案件，以警告、训诫、罚款、损害赔偿、社区矫正服务等处分作为提请审查起诉的替代方式。在审查起诉阶段，彻底放开对可能判处3年以下有期徒刑但被告人属于初次犯罪的案件的附条件不起诉裁量权。
（三）增强对于权力行使的外部制约
刑事诉讼不是平等主体之间的对抗，而是权力与权利之间的博弈。因此在诉讼的过程中常常包含权力对权利的强制。由于部分刑事诉讼中的被追诉人可能涉嫌严重暴力犯罪，或者存在逃避、干扰诉讼的倾向，一定程度上的强制有利于提高秩序输出效率。但倘若权力的行使因为缺乏有效的外部制约从而使得强制成为诉讼的全部内容，那么也将贬损刑事司法活动的秩序输出效率。原因主要在于两个方面，其一，外部制约机制的缺失会导致个人对权力的垄断，权力的垄断通常伴随着腐败，而腐败则必然导致司法低效率。[28]其二，刑事诉讼中的强制直接影响着被追诉人的基本权利，而每一个公民都有可能成为潜在的被追诉人，因此缺乏外部制约的权力也必然无法获取社会大众的信任，公信力一旦丧失，必然会间接降低司法活动的秩序输出效率。
必须承认，犯罪形势的转变给刑事司法活动带来沉重的办案压力，但是如果因此破坏了刑事司法过程中原本的权力平衡，最终会导致诉讼的基本构造发生塌陷。因此，提高刑事司法的秩序输出效率，不能以削弱权力制约为代价提高刑事案件的结案率。具体而言，在审前程序中，由相对独立的主体来决定刑事强制措施的适用，对于被追诉人基本权利的保障发挥着重要的作用，所以批准逮捕与审查起诉两种性质完全不同的权力不宜合并行使。而对于监察委员会调查的国家工作人员职务犯罪的案件，应当在承认其特殊性的基础上，对取证工作的外部制约机制进行创新。对此，笔者认为，由于监察机关的监察权直接来源于作为国家权力机关的人民代表大会，可以由同级人大采用派遣调查监督专员的形式对监察权的行使进行监督，防止调查权的滥用；而在审判程序中，由于我国并未完全形成“以审判为中心”的诉讼模式，为保障法官司法权的相对独立、防止外部权力的不当干涉，目前阶段最好的方式是增强判决的说理性和扩大裁判文书的公开范围，从而强化社会大众对于审判权行使的外部制约。
（四）缓解司法工作人员的办案压力
提高刑事司法活动秩序输出效率的关键在于充分发挥司法工作人员在案件办理过程中的能动性，缓解司法工作人员的办案压力。在我国，长期限制司法工作人员能动性的因素来自于两个方面，其一是严格的等级秩序，其二是决策的技术性标准。[29]在这两者的影响之下，处在科层式司法体制模式底端的司法工作人员只享有有限的办案权利。上级的审查不仅是常规的，而且是全面而深入的。为缓解繁琐的案件审批机制带来的办案压力，近年来我国一直致力于建立以员额制为基础的办案机制，下放部分实体及程序事项的决定权。但从整体上而言，这场改革并未彻底打破官员之间的等级秩序和严格的技术性标准。一方面，由于我国的法官和检察官在诉讼中并不具有实质独立的地位，上级司法官员的命令在办案过程中依然起着决定性的影响；另一方面由于卷宗移送制度的恢复，严格的技术性标准在决策中依然占据着主导的地位。
必须承认的是，司法权力体制的变革不可能是一蹴而就的，但面对司法机关职责扩张所带来的案件压力，依然可以从以上两个方面入手对司法实践进行微调。首先，在部分程序事项的启动方面，适当引入作为私人参与者的律师作为必要补充。例如，可以赋予律师对于被追诉人认罪的案件建议适用速裁程序的权利，并由其收集必要的证据或单方面引导被追诉人签署认罪认罚具结书；其次，减少司法工作人员在司法文书制作上耗费的时间。例如对被追诉人认罪的案件，在审查起诉阶段被追诉人的供述没有太大改变的情况下，原则上允许检察机关可以不再制作额外的讯问笔录，仅仅主持签署认罪认罚具结书即可。
结语
应当肯定的是，面对犯罪形式转变所带来的社会秩序危机，这场由顶层设计者推动的“以效率为导向”的刑事司法改革对秩序的维护确实起到了一定的积极作用。但是同时，主要的问题也在于过分强调外在的法治理想而忽视了刑事司法活动自身的定位与作用。从法治建设的历史来看，应当面对的现实境况是法治作为一种社会秩序的理想状态，有其自身的发展的规律，也必须依赖于一定的发展过程。因此，在刑事司法法治化发展的今天，更应当深入了解这种规律，并尽可能地遵循这种规律。而任何脱离事物发展规律的决策，最终都有可能是一种致命的自负。
参考文献
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[2][27]桑本谦：《理论法学的迷雾——以轰动案例为素材》，法律出版社2015年版，绪论第3-4页，第45页。
[3][英]德斯蒙德·莫里斯：《裸猿》，刘文荣译，文汇出版社2003年版，第128页。
[4]刑事司法模式发生转变遵循着经济学上的帕累托改进。所谓帕累托改进是指，如果情况变动后至少可以增加一个人的好处而他人不会受损，则此变动是有效率的。因此，当一种刑事司法模式无法提供能够满足社会发展的秩序需求时，便会被另一种更有效率的刑事司法模式所取代。冯玉军：《法经济学范式》，清华大学出版社2009年版，第218页。
[5][美]哈伯特L.帕克：《刑事制裁的界限》，梁根林等译，法律出版社2008年版，第8页。
[6]早期的对抗式审判模式中被追诉人并没有普遍的获得律师帮助的权利，在一些政治性案件的审判中法官也常常取悦于国王这个更优质的客户。但是随着资产阶级的兴起和市民社会的产生，这种早期的对抗式审判模式由于严重侵犯了新型资产阶级和市民阶级的利益，因此极大的损害了社会秩序。为限制斯图亚特王朝的王权，资产阶级贵族在1689年光荣革命后起草了《叛逆罪审判法》，扩大了律师在具有较强政治性的叛逆罪审判中的参与度。实际上在这一时期，对抗式刑事审判模式才真正具有了法治化的雏形。[美]约翰·兰博约：《对抗式刑事审判的起源》，王志强译，复旦大学出版社2010年版，第20-95页。
[7]根据联合国制定的各项国际公约，刑事诉讼程序正义的最低标准被认为包含以下内容：公开审判、独立审判、法庭中立、无罪推定、及时获知被控罪名和理由、辩护权的保障、法庭上的公平质证、避免不合理的拖延、免费获得翻译的帮助、不被强迫自证其罪、获得向上一级法院上诉的机会、获得刑事错案赔偿以及免受双重危险。陈瑞华：《比较刑事诉讼法》，中国人民大学出版社2010年版，第250-262页。
[8]汪沛、武阳：《程序正义均衡论》，武汉大学出版社2017年版，第37页。
[9]以我国近年来的情况举例，2013年全国法院一审刑事案件收案量为97万余件，而短短四年，这一数量就上涨到了120万余件，年均增幅在6%左右，且2015年的增幅超过了8%。数据来源：中华人民共和国最高人民法院网站，http://www.court.gov.cn/index.html，2019年9月7日最后一次访问。.
[10]以我国2015年全国一审刑事案件收案量为例，相比2014年，新收故意杀人案件下降5.81%，故意伤害案件下降3.04%，强奸案件下降9.39%，绑架案件下降24.54%；而新收诈骗案件上升8%，非法吸收公众存款案件上升127.38%，妨害信用卡管理案件上升50.45%，集资诈骗案件上升48.83%。卞建林主编：《中国诉讼法治发展报告（2015）》，中国政法大学出版社2015年版，第47页。
[11]理查德A.波斯纳：《证据法的经济分析》，徐昕、许昀译，中国法制出版社2001年版，第11页。
[12]对于辩诉交易具体产生的时间国内存在着不同看法。有人认为是 19 世纪,也有认为始于20 世纪 30 年代。但根据美国联邦最高法院的判词,实践中的辩诉谈判至少自 1804 年就以某种形式存在了,1967 年美国“实施法律和实现司法任务总统委员会”在题为《自由世界面对的犯罪挑战》报告中认可了辩诉交易,但认为应当限制在一定的范围内，三年后美国联邦最高法院在Brady v.U.S判例中确认了辩诉交易的合法性。周伟：《解读美国辩诉交易制度》，载《政法论坛》2002年第6期。
[13]如意大利在1988年刑事司法改革中创设了简易审判程序、依当事人要求适用刑罚的程序、快速审判程序、刑事处罚令程序作为替代预审程序及正式审判程序的分流机制。李莉：《刑事简易程序研究》，中国政法大学博士学位论文，第58页。
[14]有学者认为，这种制度既不符合中国的法律精神和司法实际，也不解决刑讯逼供、超期羁押等问题的适当手段，如果引入，会对侦查起诉和审判造成强烈的冲击。孙长永：《珍视正当程序，拒绝辩诉交易》，载《政法论坛》2002年第6期。
[15]参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社1998年版第16页。
[16]参见万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，载《政法论坛》2018年第5期。
[17][29]郑戈：《达玛什卡的比较司法制度研究（代译序）》，载[美]米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔（修订版）》，郑戈译，中国政法大学出版社2015版，序言第8-9页，第25-27页。
[18]例如，《最高人民法院关于全面深入推进刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的通知》中明确提出：“此次改革试点时间紧、任务重……各地要增强改革试点的责任感、使命感和紧迫感，紧紧依靠党委政法委的领导，积极主动协调有关部门，凝聚共识，合力破解改革难题，推动试点深入开展。”
[19]这种观念导致了我国的刑事公诉制度在今天仍然保持着较为严苛的起诉法定主义特色。在经历了1996年刑事诉讼法修改取消免予起诉权后，实践中检察机关对待相对不起诉的态度变得非常审慎，通常对不起诉设定了严格的审批程序和考核标准。根据有关学者的调查显示，检察机关的不起诉率常年以来一直被控制在 5%甚至是 2%以下，如果某检察机关适用不起诉的数量超过考核指标，还会在绩效考核上被处以相应的处罚。成懿萍：《刑事不起诉率偏低之实证分析——以某地2003-2010年刑事不起诉案件为分析对象》，载《中国刑事法杂志》2011年第8期。
[20]根据有关学者的调查显示，自2014年速裁程序试点工作开展以来，尽管适用速裁程序处理案件的平均处理时间处于下降态势，但同时普通程序和简易程序的案件平均处理时间均有不同程度增加，因此刑事案件的一审平均处理天数不降反升降，从 194 天上升到 206 天。王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，载《清华法学》2018第6期。
[21]詹建红：《论刑事诉讼功能的契约化嬗变》，载《中国刑事法杂志》2011年第5期。
[22]以被追诉人认罪的案件为例，新《刑事诉讼法》颁布以前，侦查机关、检察机关只需要在笔录中记明被追诉人认罪的事实，而审判机关仅需要审查案件事实并依据实体法上的坦白或自首作出判决即可。在新《刑事诉讼法》颁布以后，侦查机关、检察机关不仅要在笔录中记明被追诉人认罪的事实，还需要让被追诉人在值班律师的见证下签署具结书，并在量刑建议中说明相关情况，审判机关不仅需要对案件的真实性进行审查，还需要审查被追诉人认罪的自愿性。同时，立法还进一步缩短了此类案件的办案期限，给办案人员带来了更直接的工作压力。
[23]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2016年版，第284页。
[24]李艳华、潘爱仙：《论司法效益》，载《法商研究》1997年第3期。
[25]蓝贤林、王菁：《刑事诉讼目的新论》，载《甘肃政法成人教育学院学报》2004年第3期。
[26]陈卫东：《中国司法体制改革的经验——习近平司法体制改革思想研究》，载《法学研究》2017年第5期。
[28]钱弘道：《论司法效率》，载《中国法学》2002年第4期.
作者简介：叶丽君，女，中国海洋大学2018级法理学硕士研究生，主要从事法理学研究。