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摘要：农民工市民化是农业转移人口市民化的主要群体。在现行城乡二元户籍制度下，绝大部分农民工尽管在职业上实现了非农化，但在户籍身份上尚未实现非农化，仍无法平等共享城镇就业、教育、医疗、住房、社保等方面的公共服务，呈现显著的“半城镇化”特征。因此，加快推进农民工市民化是当前以及未来较长时期城镇化发展的主要任务。
关键词：城镇化；分担机制；分类策略
一、市民化成本分担机制基本情况
农业转移人口市民化成本是指农村转移人员成为城镇居民所需要投入的资金，是影响市民化进程的重要因素。该成本大致分为公共成本和私人成本。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。
二、市民化成本分担机制试点存在的问题
（一）政府承担比重大，地方财政难以为继。如作为国家扶贫开发重点县市的阆中，2015年地方可支配财政收入仅为8.7亿元。按照既定方案，全市每年需转移人口约2.8万人，按政府68.8%的分担比例，仅此一项，每年支出就高达33亿元，单靠财政收入是难以为继的。
（二）缺少宏观层面的转移支付办法。由于地区间移民的技术结构、人口市民化的成本差异很大，对人口流动的相关信息质量要求很高，导致省以下政府转移支付制度建设滞后、地方政府事权与财力不匹配等一系列问题，阻碍了农业转移人口向市民的转变。
（三）公共服务资源产品的供给分布不均衡。通过调研发现，目前三甲以上医院、985、211等名牌大学、省市重点中小学校、名牌养老康复机构、国铁干线等主要公共资源90%以上集中分布在北京、天津、重庆、大连等一二线大城市，三四线中小城市的优势公共资源配置相对较少、承载能力较弱，很难起到优化城镇规模结构的作用。
三、进一步推进市民化成本分担机制试点工作建议
（一）建立健全农业转移人口市民化成本分担机制中的各级政府分担机制。按照事权和支出责任相匹配的原则，合理确定各级政府在交教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。全面梳理中央与地方主要事权项目清单，明确中央地方事权和支出责任划分，进一步协调中央与省、市、县在农业转移人口市民化成本分担方面的关系。进一步深化财税制度改革，理顺中央和地方收入划分，合理确定中央政府、地方政府、企业、个人分担农业转移人口市民化成本，自上而下建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。
（二）建立财政转移支付、预算内基建资金、城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口数量“三挂钩”机制。加大财政转移支付力度，设立专门的农业转移人口市民化基金，确保为农业转移人口提供优质的公共服务。建立流入地与流出地政府协同分担成本机制，如建立与农业转移人口市民化数量挂钩的建设用地指标制度，将流出地部分建设用地指标转移给流入地政府，以平衡流入地和流出地政府之间的成本分担。
（三）建立多元化可持续的城镇化投融资体制机制。农业转移人口市民化的公共基础设施投资，要以政府投入为主导，发行以财政收支状况和政府信用评级为基础的地方政府债券，建立规范的政府举债融资体制。要通过积极吸引各方力量和各路资金，构建多元化城市基础设施和公益设施建设等投融资机制，扩大对社会资本的开放领域，以政府和社会资本合作（PPP）等方式推进城镇公共基础设施建设。
（四）加快农村产权制度改革。从法律层面明晰农村产权性质和利益所属，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。全面推进集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权确权颁证，加强农村产权交易市场建设，在尊重农民工意愿的前提下推进土地承包经营权、宅基地使用权等有序流转，通过市场化手段有效盘活农民工的土地资源，实现农民工“带资入城”、“带股入城”，突破农业转移人口市民化私人成本障碍。
（五）建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。
（六）完善市民化的分类发展策略，整体谋划、渐次推进。根据农民工市民化问题本身具有的复杂性和异质性特征，通过建立“大中城市就业＋定居”、“大中城市就业＋周边小城镇定居”、“大中城市就业＋回乡定居”、“县域就业＋定居”等多种发展模式，采取不同的市民化指引政策解决农业转移人口身份待遇统一和安家诉求。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序原则，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。