摘要：秦国行政管理体系是在中央集权思想主导下的郡县制基础上逐步完善起来的，它的形成和发展在秦由弱转强的强秦之路上发挥了至关重要的作用，这一体系框架影响了我国几千年历史，本文简要梳理其发展历程，研究探讨其发展特点，并对其历史意义和作用进行剖析。
关键词：先秦 行政 制度
先秦时期是行政管理制度和管理结构形成发展的一个关键时期。随着社会生产力的发展，到战国后期，各诸侯国多都建立了中央集权制政治体制，特别是秦国推行的郡、县、乡、里上下垂直管理体系，随着其框架结构基本形成，基层组织机构和管理制度逐步建立得以发展。在当时的社会形势下，行政管理制度的形成和发展变革极大的提高了统治者对国家的掌控能力。
一、行政机构形成和发展
殷商时期，还不存在地方行政制度，西周实行的政治制度是封建制，还没有形成完全意义上的行政区划和地方行政组织，不存在实质意义的地方行政机构，只是出现了郡、县、乡、州、里等区划称谓。周分封天下以后，地方区划按各级贵族直属封地和宗族制管理下的宗族体系划分，作为行政管理制度的雏形，这一制度在一定程度上巩固了西周的统治和管理，但随着社会生产力发展，人口不断增多。到东周时期，这种制度已经无法适应社会发展需要，这为各诸侯国地方行政制度的形成准备了条件。春秋时期，个别诸侯国开始自立门户，在各自的封地推行设官建郡（州），实行垂直统治。郡县制发展到春秋时期，下辖的乡、里等机构基本完成，并对所辖区域内一定数量的人口和土地行使管理权，正式成为一级行政机构。战国后期，除了齐国外，其他六国都以建立郡县制，但齐国所谓的五都制在实质上和郡县制是相同或者相近的。秦灭六国后，为建立统一的中央集权国家，在中央设三公，在地方实行郡县制，创立了封建专制中央集权制度，皇帝总揽全国一切军政大权，在地方推行郡县制，分天下为36郡，郡下设县，至此，行政管理机构框架基本定型，在后来历史上的沿袭或者变革，多由这一框架演变而来。
二、秦国行政管理制度特点
从商鞅变法开始，秦国的行政区划按郡县二级行政划分。在加强中央集权的同时，更加重视地方区划的发展。各郡仿照中央设置，在郡内设郡守、郡尉和郡监，郡守负责全面工作，由丞相直属管理节制，定期要向丞相汇报郡况，并对下督责所属各县；郡尉主要负责军事；郡监负责监察。在郡下又设立县，以万户为界，一万户人口以上的县行政长官称县令，万户以下称县长。县里设县丞和县尉，同样是负责全部工作和负责军事、治安。
县令以上人员的任免权限都直接由中央直接任命，这也是强化中央集权的一项有力举措，而且，每年上一级官员对下级的治理政绩进行考核，考核结果作为职务调整的依据。
秦国基层地方行政组织的发展也较为完备。秦在县的下面是乡，到现在都没有变。乡这层机构设有：三老，有秩，啬夫，游教。乡三老不算官吏，由民间有威望的人担任。有秩、啬夫管司法和赋税征收。游教管治安。乡的下面是里，“四户为邻，五邻为保，百户为里，五里为乡”。由里正负责乡一级事务，并兼职组织生产的任务。商君书记载：“令民为什伍，实行连坐法”。连坐制要求，禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男劳力以上的都必须分居，独立编户，同时按军事组织把全国吏民编制起来，五家为伍，十家为什，不准擅自迁居，相互监督，相互检举，若不揭发，十家连坐。由此，秦国自上而下的行政机构体系初步建立，并逐渐完善。在此基础上施行的户口统计、税赋徭役征派等有了基本的体系支撑，再配合秦国的连坐制度，在当时的社会背景下，统治体系“固若金汤”。
三、秦行政管理制度对中国社会发展的影响
秦国严密的行政划分制度和严格的社会组织方式，把国民牢牢束缚在土地上，国家直接控制了全国的劳动力，实现了兵制和田制相结合, 军事组织和行政组织相结合。
首先，在行政体制上，秦国从中央到地方的行政体系的确立，对于国家政令畅通，政令畅通的直接优势就是国家制定的政策及时传达到最基层，使得政策贯彻落实较为彻底。而基层的发现的问题和民意需求也能顺利上传至中央，能够保证决策者及时调整发展策略，有利于国家发展。其次，从兵员税负补充上来讲，郡县征兵制这一制度的确保了耕战结合，寓兵于农，兵役与徭役的密切结合，能够根据国家和战争的需要，按郡县行政组织统一征发居民入伍参战。《睡虎地秦墓竹简·编年纪》记载“喜”傅籍后既要从事生产又随时听候征调入伍，凡是傅籍之后的人员，在需要的时候都要编到军队中，这样就保证了全民皆兵，在最大程度上保障充足的兵源。第三，在经济上的配套政策上，如废井田、开阡陌、奖耕织等制度大幅增加国家赋税收入，使国家经济实力大幅提升，特别是秦国在商鞅变法时期承认土地私有，建立“户籍相伍”，凡国民都要入户籍，“令民为什伍”，有罪施行“连坐”，还规定迁徙民众可以“更籍”。至秦始皇时期，始皇三十一年“使黔首自实田”，户籍制度更加完善，土地载于户籍，作为国家征税的依据，保证了赋税收入和兵力来源，秦统一后将此制度全国推广，这一制度也成为了国家统治人民的一项根本制度延续至今。
作者简介:
姓名：任兴杰（1986.09-）；性别：男；籍贯：山东沂源人；学历：本科，毕业于空军航空大学；职称：无；研究方向：山东大学历史学院中国古代史专业。