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摘要：政策导向变化与城镇化进程新阶段对教育事业发展提出新挑战，然而，传统教育设施专项规划编制中，存在服务人口测算失准、设施配置标准不一、规划实施性弱等问题，难以适应转型期教育事业发展需要。本文以中山市教育设施专项规划为例，从提高设施供需匹配的角度出发，研究教育设施专项规划中关于人口规模、配置标准、设施布局等的思路与方法，对专项规划编制具有借鉴意义。
关键词：转型期，教育设施规划，供需匹配，中山市
1 政策导向与城镇化进程的双转型挑战
1.1 政策转型背景下的教育事业发展要求
（1）宏观政策主导下的教育均衡优质发展
中共十九大对教育事业的战略定位、历史使命和目标任务提出了新的要求。随着我国社会主要矛盾的转变，教育事业也由“增量”转向“提质”，今后的任务是进一步促进教育均衡发展，满足民众日益增长的享受更公平更高质量教育的需求。
根据广东省《关于增加幼儿园中小学学位和优质教育资源供给的意见》、《关于印发广东省促进学前教育普惠健康发展行动案和广东省推动义务教育优质均衡发展行动方案的通知》等系列政策文件要求，促进教育设施的标准化、现代化、均衡化建设将是规划期内中山市教育事业的重点任务之一。
（2）积极的人口政策带来基础教育需求增长
据统计，从2015年至2018年中山市的常住人口增量分别为1.69万、2.04万、3万、5万，整体呈稳步提升趋势。
一方面，2015年底实施的“全面两孩”生育政策效果逐步显现，补偿生育突出，整体生育水平有一定提升。2018年年末，中山市人口自然增长率9.62‰，高于全省的8.24‰，更高于全国3.81‰的增长率水平。
另一方面，宽松的落户条件、优渥的人才政策、宜居的城市环境让越来越多的人选择在中山定居。《中山市域组团发展规划（2017-2035年）》草案提出，至2035年，中山市域常住人口规模约为550-600万人，人口增量空间超200万。巨大的人口增量背后，是对应的基础教育需求，尤其未来五年将迎来学前和小学教育的增长高峰期。
（3）宽松的教育政策下学龄人口流动加强
保障随迁子女在流入地平等接受义务教育，是我国推进新型城镇化过程中对公平正义的必然诉求。中山市外来务工人群庞大，部分制造产业发达城镇的人口净流入态势显著，普遍存在大量随迁子女的教育需求。自2009年开始，中山市陆续出台保障异地务工人员子女入学的相关政策，确保随迁子女接受义务教育。2017学年，中山市义务教育阶段在校生40.5万人，其中随迁子女24.8万人，占在校生总数的61.2%。
考虑到外来务工群体规模易受经济大环境影响，经济下行周期可能存在回流返乡的情况，导致随迁子女数量具有一定的波动性。另外，随着积分入学、异地中高考制度趋向宽松，学龄人口的流动性进一步增强，给各区镇学校的招生设置造成困难。
1.2 新型城镇化带来的教育供需匹配难题
（1）人口市民化要求教育设施优化配置
人口市民化是新型城镇化的核心问题之一，自2014年中央颁布实施《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》以来，各地积极贯彻落实文件精神，相继出台相关政策，加强基本公共服务保障，扎实推进农业转移人口市民化。随着社会对教育越来越重视，教育公平也成为进城群众最关心、最直接、最现实的焦点问题之一，加强教育设施的优化配置是亟待解决的规划重点课题。
（2）城镇转型发展导致教育供求空间错位
目前中山市城镇人口的比例达到88.12%，已经进入城镇化的稳定阶段，但由于中山城镇发展长期以来存在“小马拉大车”、“弱市强镇”现象，区镇各自为政、建设用地分散且镇村厂混杂，后续城镇化进程将以中心旧区提质改造、外围新区开发为主，其带来的人口流动会导致和教育设施的供需匹配度进一步降低。一方面，大量郊区及乡村人口流失，造成外围数量众多的小学校利用率较低，公共资源存在极大浪费；另一方面，人口高度集聚的城镇中心区教育资源不足，特别是人们对供不应求的优质教育资源的竞逐，诱发严重的空间割裂现象。
（3）新型城镇化下人口结构和分布特征发生变化
在人口结构方面，随着落户政策和人居环境的持续改善，越来越多的外来务工人员选择在中山扎根，实现从流动人口到常住人口的转变，其教育需求特征也从短期波动性、侧重低龄段（幼托和小学）教育转向稳定的全周期教育。
在空间分布方面，常住人口主要集中在小榄、火炬区、坦洲、石岐、三乡、东区等经济较发达的区镇，但由于人口过度集中带来公共服务压力，加上中山市交通和房地产的快速发展，人们跨区镇购房的现象较为普遍，人口户籍地和常住地、居住和工作空间分离的趋势渐显，就近入学需求也开始显现。
2 传统教育设施专项规划的主要问题
2.1 需求预测以常住人口为主，对流动人口考虑较少
服务人口规模是教育设施需求测算的基础。传统教育专项规划多以常住人口规模作为教育设施的服务人口，一般直接采用上层次规划确定的人口规模，或根据现有人口统计数据，通过人口增长曲线、就业带动等方法进行预测。
然而，随着社会进步和教育观念变化，流动人口的带眷比例不断提升，对于教育设施的短期需求已经形成一个普遍的事实。2018年，中山市常住人口331.00万人，其中户籍人口只有176.92万人，外来常住人口的比重已经接近户籍人口，考虑到大量未统计的流动人口，外来人口占比已经超出。另外，外来人口多以中青年劳动力为主，对子女教育的需求比例更高，实际上，中山市随迁子女已占义务教育在校生的多数。
因此，传统专项规划以常住人口为主的测算方法存在一定局限，忽略了流动人口的需求，导致部分学年和学段的学位供给不足，不符合当前新型城镇化以人为本的发展观。
2.2指标体系论证不足，设施配置标准适用性差
基础教育设施配置主要包括学位千人指标、服务半径、班数、班额、生均用地面积和生均建筑面积等六个指标。其中，班数、班额、生均建筑面积等指标在各地标准和各类规范中的规定比较相近，且后期调整的灵活度较高，而学位千人指标、服务半径（或服务规模）、生均用地面积等指标由于地区不同差别较大，如何确定合适的配置标准是专项规划的重要任务。
在宏观规划层面，千人学位数是教育设施规模预测的主要指标，但由于其受到人口结构（包括年龄结构、职业结构、户籍结构等）、人口流动性以及生育、户籍、教育等相关政策的影响，在不同区域、不同时间段都有所不同，难以沿用单一标准。例如，尽管近年来广东省、中山市都出台了相关文件，设置了学位千人指标的控制值，但从实际的办学统计来看，中山市各区镇每千人拥有在校幼儿园（30-50生/千人）、小学（70-100生/千人）、初中（25-45生/千人）的学生数存在较大差异，若规划各区镇都采用单一的指标，势必会造成学位供给和实际需求的不匹配。
服务半径（或服务规模）和学位千人指标存在一定的关联，在规划中观层面，通过学校服务半径或服务人口规模大致推导某区域需布置的学校数量，但传统的学校服务半径以空间距离为单一标准（如城市幼儿园、小学、初中的服务半径分别为300米、500米和1000米），对人口密度、交通可达性等城市特征考虑较少，规划方法较机械，对城市外围以及乡村地区也不适用。另外，不同班数学校的服务人口规模多以区间控制为主，不同城市的标准各异，实际规划应用中灵活性过大，学位匹配精度不足。
在具体学校配置的微观层面，生均占地面积是个比较重要的标准，各地区有不同的规定，多以区间控制或下限控制为主，但在实际操作中往往采用下限，导致高标准失效。
2.3 设施布局滞后于城市发展，和人口空间匹配不足
教育设施布局滞后于城市发展格局，主要体现在几个方面：
其一，学校布点多与居住用地保持空间对应关系，但随着城镇化的不断发展，城市各项功能板块发生了迁移与转变，居住用地在规模、空间上均处于不断演变中，中小学设施布点开始呈现一定程度上的不适应，旧城区和新区学位供求错位的现象突出。
其二，专项规划人口预测多以行政区域为单位，对各居住片区的人口规模和结构分析不足，容易导致部分地区学位不足，部分地区学位富余较多或学校服务半径不合理。
其三，中远期人口测算多以规划居住用地为基础，以蓝图式规划为主，对人口增长和分布的时空变化考虑较少，对实有人口的变化规律把握不精准，学校建设时序指引不足，导致设施和人口在时间和空间上匹配不到位。
2.4 编制深度要求不明确，规划实施可行性较弱
教育专项规划暂没有明确的编制规范，不同编制背景、不同地方与部门、不同编制单位对于专项规划成果内容的深度要求不一，其对规划实施的影响有两个方面：
在规划事权方面，作为上承总规下接控规的专项规划，应对控规的落地性作出布局指引，但若专项管控内容过少或过细，加上地区控规覆盖程度差异，会造成专项规划对控规指导不足或冲突频现。
在行政事权方面，中山市教育设施专项规划为市级部门牵头编制，但规划实施很大程度上由各区镇主导。若专项规划的管控内容过多或强度过大，容易造成事权冲突，影响规划顺利实施；若规划管控过弱，相关内容不能按规落实，也不利于构建全市统筹的宏观教育体系。
３ 中山市教育设施专项规划创新探索
3.1 充分考虑实有人口的需求规模预测
在中山市的流动人口中，外来务工人口占据主要部分，且随着中山市人居环境的提升和相关落户、入学政策的放开，外来人口总体呈现数量集聚上升、居住周期变长乃至长久定居的趋势，随迁子女就地入学的比例越来越高。而作为基本公共服务的教育设施，也应充分考虑区域内实有人口的需要，其中，根据中山市随迁子女的就学特征，幼儿园、小学等低学段通常以实有人口（常住人口+流动人口）为基础进行需求规模测算；初中、高中等教育阶段设施采用常住人口进行测算。
3.2 对应人口流动趋势的设施配套策略
中山市现有学位供给整体紧张，且随着二胎政策全面实施、外来人口的大量融入，教育设施规划仍需保持“设施增量”趋势。同时，由于城镇化和政策的双转型，中山市学龄人口在市域各区镇之间、城乡之间的流动趋势增强，教育设施规划要侧重研究教育需求空间变化的“设施转移”趋势。
根据近年来中山市人口变化趋势和《中山市域组团发展规划（2017-2035年）》，至规划期末，中山市仍有较大的人口增量，且人口流动有几个主要方向：在市域层面，人口重点向中心组团、西北组团和东部组团集聚；在组团层面，西北组团人口重点向小榄镇和东升镇集聚，中心组团人口重点向主城区（石岐区、西区、东区以及港口等）集聚，东北组团人口重点向民众镇集聚，东部组团人口重点向翠亨新区集聚，南部组团人口重点向三乡镇、坦洲镇集聚；在区镇层面，人口主要由旧城区、村厂混合区向城镇新开发地区和旧改更新区转移。
基于人口集聚趋势判断，规划提出“补缺完善区”、“培育发展区”、“优化提升区”三类设施配套区域。补缺完善区处于城镇中心区，教育设施以存量挖潜改造、资源优化配置为主；培育发展区位于人口重点集聚的城镇拓展区，需结合居住社区开发同步配建教育设施；优化提升区多位于外围乡村、镇郊或厂区，重点关注城乡教育资源的均衡优质发展，推进村庄学校的软硬件提升。
3.3 基于供需精细匹配的指标体系研究
中山市根据《广东省推动义务教育优质均衡发展行动方案》（粤府办〔2018〕28号），明确提出了小学、初中等教育设施的千人指标，但该指标为一个面向全市的下限值，远低于现状部分区镇的实际数值，难以差异化、精准化对应各区镇的学位供求。
在千人指标方面，规划研究思路如下：首先，根据中山市近年的人口自然增长和机械增长情况，结合外来人口规模和结构分析，推导城市人口金字塔变化趋势，测算规划期末市域幼儿园、小学、初中、高中等各阶段学位的千人指标平均水平。其次，以区镇为单位，根据各区镇的城市职能定位和社会经济发展状况，研判其未来人口吸纳能力，根据一定的系数对市域平均千人指标进行折减或增加，差异化划定各区镇的千人指标，确定各区镇学位需求规模。最后，参考城镇总体规划、用地发展政策等因素，研判各区镇人口流动趋势，划分“补缺完善区”、“培育发展区”、“优化提升区”，对应落实学位配置规模。
在生均用地面积方面，在满足《中山市城市规划技术标准与准则》以及相关学校规范的标准区间基础上，针对不同用地条件的区域进行论证，例如在空间有限的旧城区和教育需求偏低的镇郊区、产业区，控制指标应取偏低值；在预期人口集聚度不断提升的新建城镇中心区，控制指标应适当拔高，预留未来学校内部扩建空间。
在服务半径和布局方面，改变传统的以空间距离为主要衡量尺度的做法，可借鉴《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），引入生活圈概念，对应人口规模和出行距离设置五分钟、十分钟、十五分钟生活圈分别布置幼儿园、小学和初中，并充分利用GIS等先进工具分析人口空间分布和交通可达性，辅助确定教育设施的最优选址。
3.4 加强规划有效实施的规划弹性管控
教育设施规划是上承总体规划、下接控制性详细规划的专项规划，有一定的法定效力，并成为指导相关管理部门推进学校建设的重要依据之一，但从规划事权的角度来说，专项规划的空间布局、规模控制和现有控规不符的部分，需要通过反馈控规、并被控规采纳才具有实施法定性。
目前，中山市即将启动国土空间规划规划编制，以此指导后续各区镇控制性详细规划的编制工作。教育设施专项规划需要站在全市层面，根据城市总体格局对教育事业发展思路作出指引，重点侧重教育设施的指标体系构建，引导各类、各层级规划编制；而对教育设施的空间布局则要刚柔结合，其中，针对数量庞大、布局灵活、市场化较高的幼儿园和全市统筹、牵涉面较广的高中、中职学校、特殊学校甚至高等院校，建议以指标管控和选址指引为主，不作强制性的用地红线控制，而对义务教育阶段学校（尤其是近期建设项目）则应明确选址布局范围，传导至各法定规划进行落地。
４结语
《中山市教育设施专项规划（2018-2035年）》目前还在编制中，规划基于中山市的具体情况，借鉴其他城市的实践经验，在人口规模预测、指标体系构建、设施空间布局等多方面都进行了深入研究，并提出了许多切实可行的解决方法，一定程度上提升了规划编制的科学性，但受限于专业能力和时间，本次规划还存在诸多问题留待后续进一步研究。
比如，随着城乡人口转移的加剧，农村或城郊学校的利用率较低，如何将这部分设施进行有效的资源整合？目前中山旧城区、各镇中心区学位供不应求，周边可用空间不足，旧改进度缓慢，近期如何在合理服务半径内解决上学难的问题？由于历史原因，较多学校的建设程序不规范，土地使用证等缺失，后续改扩建阻力重重？以上问题不仅仅是中山市独有，在城镇、社会、政策转型背景下的珠三角城市或局部地区都一定程度地存在共性的规划难题，需要相关从业者继续寻找解决的途径，为大湾区教育事业的发展贡献一份力量。
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