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摘要：随着我国城镇化的进展，在工程项目建设中，PPP项目模式也随之得到广泛的应用。其中，城镇综合开发类PPP项目具有投资数额大、综合性高、带动力强等特点，这些特点既是城镇综合开发类PPP项目迅速发展的推动力，也是制约其发展的瓶颈。目前城镇综合开发类PPP项目模式存在政策导向受限制、产业培育成效慢、政企沟通协调难、项目管控难度大、回报机制存隐忧等问题。展望城镇综合开发类PPP项目模式，需要理性认识城镇综合开发类PPP项目模式既具有广阔发展空间，又具有发展上的天然局限性，必须做好相应基础工作从而更好推动项目模式发展。
关键词：城镇综合开发PPP项目；现状；困境；展望
引言
PPP模式相较于传统工程建设模式有着一定的优势,在一些项目上运用PPP模式不仅可以有效地降低政府的财政压力和企业的投资风险,还可以保证资金的投入,同时借助企业在设计和可行性研究等前期决策工作中的参与,有效实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低成本。因此我们应该发挥政府资金的引导作用,结合政策指引，推广运用PPP模式,与社会资本共建基础设施与公共服务项目。
1 PPP模式概述
PPP模式是指政府为了实现社会公共产品以及准公共产品的供给，提高相关供给的效率，利用授权经营、合作注资以及购买资产等共赢模式与社会资本形成相应的利益共享、风险共担以及稳定合作的关系。PPP模式有四个特征:第一，纯公共产品或准公共产品项目;第二，项目周期较长;第三，项目主体关系相对复杂;第四，政府和社会资本合作关系。PPP模式的本质是政府与社会资本相互合作，通过市场的机制，最终实现互利共赢，风险共担。PPP模式的根本目的是为了保障我国城镇化顺利进行。
2城镇综合开发类PPP模式困境
2.1政策导向受限制
在国家规范PPP项目的政策背景下，城镇综合开发类PPP模式受到更为严格的政策限制。城镇综合开发类PPP项目主要以基础设施和公建配套建设为主，项目基本上没有实质性的运营部分。市场化程度不高，现金流较少。从回报机制来看，自身的经营性收益来源较少，政府付费或者可行性缺口补助占据收入回报的主要来源，同时，通过土地出让获得的政府性预算基金也是城镇综合开发类PPP项目财政支付的重要来源，而严格规范依赖于政府付费、土地财政付费类PPP项目恰好是目前国家PPP政策指引的导向。例如，财政部财办金〔2017〕92号文指出，“审慎开展政府付费类项目”；财政部财办金〔2019〕10号文指出，“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。政策层面虽然没有明确指出限制城镇综合开发类PPP项目的发展，但就政策规范的内容而言，城镇综合开发类PPP项目的发展受限非常明显。
2.2融资风险
PPP模式下的城镇综合开发项目通常投资周期较长、投资金额较大、投资回收较慢，且存在融资渠道狭窄、融资手段单一、资本退出机制匮乏的问题，社会资本风险较大。这就要求社会投资方具备雄厚的融资能力，拓宽融资渠道和融资方式，以及较强的资本运作能力。因此融资方案的优劣成为项目成败的又一关键所在。
2.3对项目认识存在误区
目前各个地方政府都热衷于PPP项目的建设，他们对PPP项目的认知存在一定的误区。政府认为PPP项目就是一种简单的融资模式，将中央不允许的地方债务变成社会资本的投入，从而达成城镇化短期内快速建设的目的，实现自己的政绩要求。社会资本认为PPP项目由地方政府做背书，低风险，从而过于相信地方政府的承诺，进行大规模的投入。双方的认识误区，可能会影响PPP项目后续的正常运营。
2.4回报机制存隐忧
城镇综合开发类PPP项目主要提供公共基础设施和服务，具有公益性、基础性、开放性的特点，除了少部分基础设施、产业运营可以提供现金流，具有自我造血功能之外，社会资本的投入及回报主要还是依靠政府付费和可行性缺口补助，相关数据显示“项目回报机制以可行性缺口补助为主，占比71．59％；政府付费占24．95％，使用者付费占3．46％”。城镇综合开发类PPP项目不同子项目适用不同的回报机制，回报收益是整体测算，整体平衡，因此，如合作期限内有些子项目因实施条件、政策变化等客观因素未能实施，或实施内容发生重大变化，就会造成城镇综合开发类PPP项目的收益的整体不平衡，带来运营期整体回报不如预期的风险。同时，如果不能通过项目实施将所实施区域打造成价值高地，实施区域的增量财政收入不足以覆盖项目运营期间政府付费或者可行性缺口补助的支出责任，则极容易造成当地政府财政支出困难，难以按照合同约定向社会资本支付政府付费或者可行性缺口补助。
3城镇综合开发类PPP模式发展展望
3.1健全PPP项目的法律体系
完善的法律体系是PPP项目运营的根本保障。具体而言，要从两方面进行着手。第一，加强顶层PPP项目政策构建和支持。从PPP项目的全过程进行检查，各个阶段出台一系列顶层的法律制度设计，充分保障PPP项目的总体运营。第二，针对PPP项目的全过程容易出现纠纷的地方给定相应的法律和政策标准。预防未来PPP项目出现纠纷时各方相互推责难以解决。通过以上两方面来明确PPP项目纠纷的解决方式，能够充分保障各个主体参与PPP项目的积极性，让PPP项目做到有法可依，有章可循，最终让PPP项目顺畅运行。
3.2加强工程项目设计工作的控制，改进项目实施措施
建筑工程项目设计阶段是工程造价体系中非常重要的一个环节。在开展PPP建设项目中，企业作为项目投资成员，所获取的经济收益主要来源于两个方面:①项目投资施工过程中获取的经济收益；②建筑项目完工投入运营后产生的经济效益。相比较之下，企业获取施工利润的成本较低，同时产生收益的周期也短。在这样的背景下，企业会积极主动对建筑工程造价进行控制，增加工程造价，提高企业在工程项目中的投资，从而获得足够的施工阶段经济效益。
3.3融资风险防控方式
(1)拓宽融资渠道。项目应当采取多样化融资手段，除了国开行等政策性资金以及商业银行的项目贷款外，积极拓展股权投资基金、房地产投资信托计划、项目收益债券渠道，吸引各类资金进入城市综合开发建设。(2)科学安排融资节奏。项目建设期资金需求巨大，且通常没有投资资金回笼，此阶段是融资关键期，应深入摸排项目建设计划，根据资金需求有计划地开展融资，避免资金断流与沉淀浪费。(3)明确退出机制。考虑到城市综合开发项目市场化程度不高的特点，项目融资需侧重项目合同架构安排及整体融资方案的创新设计，提前考虑资产证券化、股权转让等安排，为社会资本的成功退出做好提前准备。
结语
综上所述，城镇综合开发类PPP项目较之于其他类型PPP项目面临更大的发展危机，需要梳理和分析目前的行业发展现状和面临的困境，理性展望其发展前景，结合其行业特点提出相应建议，从而走出具有自身特色的发展路径和模式，推动城镇综合开发类PPP项目的健康有序发展。
参考文献
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