摘要
城市设计的管控方法研究正成为愈加迫切的需求。本文通过国内城市设计管控研究的分析总结，并结合无锡市区的具体案例，提出在城市设计导则的基础上，应着重针对要素类别而非设计结论，为后续具体城市设计的编制提供前置控制要求。
关键词
城市设计管控；城市设计重点地区；无锡市
1.引言
随着经济社会的不断发展，国家对城市设计日益重视。2016年2月，中央发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；2017年3月，住房和城乡建设部发布《城市设计管理办法》，并在之后展开制定《城市设计技术管理基本规定（征求意见稿）》等技术标准。上述文件和标准均以加强对城市设计的指引为目标，并明确“重点地区城市设计”的对象和内容，要求重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划、纳入国有出让土地规划条件。城市设计管控体系的研究成为愈加迫切的需求。
2.国内相关研究的发展历程
城市设计管控体系的发展大体经历了由设计到管控、由参照到法定的过程。以编制城市设计方案为对象，管控体系从“方案前指引”到“方案后成果应用”，范围不断后延，逐步形成囊括整个城市设计周期的完整管控。
2.1 指引手册形式
早期的城市设计管控多以“指引手册”的形式为载体，经问题导向的方式对城市设计面临的各种问题进行要素引导，通过对比、举例、不完全归纳等方式，进行具体情形的直观要素指引。简言之，即“如果遇到此类情况，应如何设计”这样一问一答的内容呈现。
以香港规划署于1998年展开的“香港城市设计指引”研究为例，该研究指引旨在从局部和整体的层次提升香港建设环境的功能和美感；明确了香港城市设计的概念和原则；列举若干具体城市设计要素进行指引（提倡什么做法、不提倡什么做法）；对商业、工业、高低密度住宅等不同类型的地块进行发展蓝图指引，并以虚构的地块为例分析说明。
2.2 城市设计导则形式
近年城市设计管控开始思考城市设计与法定规划管控的衔接关系，依托于城市总规、控规等拥有明确法定性和成熟管控体系的规划，作为附加内容发挥管控效力。此类管控一般在总规层面采用二分法将城市全域划分为重点地区和其他一般地区，并针对重点地区提出指引。对于重点地区的划定与分类，对应不同类别提出管控要素是此类管控内容的关键。
自2010前后起开展的“成都城市设计导则”、“北京城市设计导则”为例，导则采用城市总体层面控制和特殊地区控制以及专项控制三个层级相结合的形式，在总体层面以目标和问题为导向，根据城市总体空间形态的发展目标，确定制约目标实现的关键地区予以重点控制。对于重点地区的设计引导，在分类的基础上采用类似“香港城市设计指引”的问题导向编写方式，仍以具体要素的建议为主，量化、刚性程度较弱，并且带有编制者基于设计立场的主观价值判断。此外，北京市规委会出台了《关于编制北京市城市设计导则的指导意见》、《北京中心城第一批城市设计重点地区划定草案》、《北京新城第一批城市设计重点地区划定草案》、《北京市城市设计导则编制基本要素库》等一系列文件，将相关研究的规范性、法定性进一步提升。为了推进导则的实施，北京市还成立了城市设计工作协调小组，对编制完成的城市设计导则进行审查、协调、督促落实等工作，进一步延伸了城市设计管控的范畴。
3.城市设计管控方法探索
3.1 既有方法的总结与问题
与总规、控规等法定规划的管控体系相结合，是现阶段城市设计管控易于实施的方式；进行全域重点地区的划定与分类则是全面、整体推进辖区内城市设计的有效手段。
这些城市设计导则研究中获得的经验符合当下大多数城市规划管控的实际，并已得到国家和部委文件明确化、规范化的指引。
但另一方面，导则标准化编制与空间设计的创造性、主观性存在矛盾。导则式管控中的核心内容之一，是针对具体要素采用列举式设计引导，即“指引手册”、“要素库”等内容。城市设计导则中的若干评判含有主观审美因素，其管控的客观性也往往受到质疑。如果对此指引给予较高的强制性，则势必限制城市设计创造的灵活性，一定程度上导致城市设计成果雷同，有违城市设计关于空间特色和多样性的价值追求。如果强制性较低，则这种“仅供参考”的管控内容常被忽略，不能发挥足够效用。
3.2 城市设计管控方法的探索：针对要素类别而非设计结论
在遵循与法定规划相结合的管控方式、进行进行全域重点地区的划定与分类的同时，应尽量避免将设计主观价值判断的内容写入管控要素的具体要求，避免导则过全、过泛、过死导致的问题，提出有针对性和有弹性的管控要求。应针对特定的重点区域，提出哪些要素必须在设计中研究，而不预先给定研究的结论。例如，针对一处滨水地区，可要求城市设计编制必须研究视线通廊、岸线形式、植物配置等要素，而不将这些要素的具体控制形式和具体内容作为要求。与之相匹配的城市设计要素指引，应对该要素类别的定义、管控内容的范畴、必要的数值区间以及总体原则给出要求，但不应拘泥于具体方案和做法表现。
简言之，应聚焦城市设计方案编制之前的管控引导，去要求“研究哪些要素并得出合理结论”而不是控制“设计成何种形态”。
4.实践案例：无锡市区城市设计重点地区划定与管控的研究
4.1 重点地区划定
无锡市拥有较好的研究基础，既有城市特定意图区研究已初步明确了市区空间的大致分类和范围。本研究在无锡市区范围划定七类重点地区：城市中心特定控制区、功能板块特定控制区、区域交通枢纽特定控制区、景观门户特定控制区、滨水风光带特定控制区、历史保护特定控制区、城镇节点特定控制区，以及山体空间、水景空间两类全市整体控制要素。城市设计重点地区的划定遵循合理、明晰、均衡、易用原则：尽可能对齐并减少跨越控规管理单元，范围清晰且互不重叠。
4.2 管控要素指引与对应落实
管控要素指引部分以《城市设计技术管理基本规定》为基础，将城市设计要素分为6大类30项。每项要素引导分为管控内容和管控要求两个部分，逐条逐项以手册形式释明，便于管控过程中的对照使用。
将管控要素的指引落实到重点地区。重点地区往往兼有不同特征而非仅有自身所属类别的特征，因此在参照类别的基础上，针对每个重点地区分别精确引导。明确该地区城市设计编制必须包含的重点管控要素，要求参照“城市设计要素指引”的内容在城市设计中进行重点研究，明确给出定性定量的研究结论，并形成城市设计图则，对接后续控规管控。
每个一级重点地区形成一张基本内容控制图则，以“管控要素范围图”、“管控内容文字说明”和“管控要素一览表”共同明确该地区的城市设计控制要求。
5.结语
城市设计管控研究已形成导则为主的成熟体系，不断推进各地城市设计项目的编制与实施，但该体系不可避免地融入了设计者视角的主观价值判断，模糊了管理边界。本文建议在延续分级分类划定重点地区的同时，针对要素类别而非设计结论进行规划管理视角的控制与引导，为城市设计管控提供更清晰的可操作性，为城市设计编制提供规范性与多样性并存的可使用性。
[参考文献]
张晓莉.北京市城市设计导则运作机制思辨[J].规划师,2013(8)
住房和城乡建设部发布.城市设计管理办法[S].2017
香港特别行政区政府规划署.香港城市设计指引[M].2001