摘 要：目前中国社会主义市场经济体制的改革已初见成效，在公共服务领域也大量引入了社会资金，为我国基础建设提供了新的模式。在新时代下中国政策放开的背景下，PPP项目数量迅速增多。但PPP这种项目模式并非完美，其华丽的外表之下也隐藏着许多风险。故从PPP项目参与各方的角度分析，找出各方在项目全生命周期中所面临的风险，提出风险分析方法，使风险在政府部门与私人投资者之间进行合理分担和控制，将项目各方风险降至最低是目前有待解决的问题。
关键词：PPP项目 风险分担 政府部门 私人部门 社会资本
一、中国PPP项目市场大环境
自改革开放，中国便从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换，形成了以市场为主导，政府监管的具有明显中国特色的经济体制，但众多领域仍受客观条件限制存在着政府占据主导，市场化受限的现象，建设上投资仍以政府为主。
在国内新环境下，PPP项目快速发展，项目数量也在稳步增长。财政部数据库统计，截至2018年7月我国PPP项目库中有7867个项目，截至2019年6月末，PPP项目库中入库项目共计9036个，总金额达到13.64万亿元，
从项目参与方的企业类型看，在2019年国内正在执行阶段的5811个项目中涉及的10187家社会资本中国有资本5249家、民营企业3543家、港澳台企业144家、外商企业76家，另有类型不易辨别的其他1175家，民营企业占比35%。
二、PPP模式结构特点
PPP模式具体操作模式多样化，内部组织形式也非常复杂，内部组织经常有营利性企业、私人非营利性组织、公共非营利性组织（政府）等。因其有这种复杂的组织结构，合作各方之间常会产生不同类型和层次的责任和的利益冲突和分歧。目前也只有政府与私人企业形成相对完善的合作机制，才能使利益和分歧均衡化、模糊化，共同完成项目目标。
目前国内PPP模式的基本结构通常是政府通过采购的形式与特殊目标公司签订特许经营合同。而这个特殊目标公司往往又是一个由多家单位组建而成的联合体组织。政府常与提供资金的机构形成一个直接协议，本协议针对资金提供机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同，根据合同资金提供机构进行支付资金。由于协议内容的多样化，PPP的实施形式也不同。
PPP项目模式与传统的承包做法有很大差异。传统的承包项目是让承包单位来运营一个为公共部门运营的项目。在这种情况下，承包单位没有提供任何资本，同时也无责任和控制权的移交。PPP模式和完全的私有化也存在很多差异，私有化的情况下，基本是是不需要政府的，或政府重要性在项目中应该是最小的。
在2000年后，工业国家都存在对公共服务需求增长和财政压力增大的问题。正是这时由于政府财政资金的短缺导致了PPP模式的出现，但PPP模式不仅只是从私人部门融资那么单一。PPP模式的出现还有一部分原因是为纳税人实现“货币的价值”（Value For Money），或者说是提高资金的使用效率。
但这种项目模式也存在着许多风险。这时就出现了风险分担机制。这也是PPP项目模式的一个显著特点。同时PPP模式关于风险分担的理念是不断进步的。在英国的PFI模式阶段，是将风险全部转移到社会资本。但是通过实践发现，将风险分解，让项目的各参与方承担其所能承担的部分风险，这样会更有利于项目的开展。
PPP模式的最大特点就是将社会资本引入公共建设领域，以便于提高公共设施服务水平和和效益。与此同时，项目建设与经营的部分风险由参与的社会资本承担，有效降低了政府投资风险，也能够使政府进行更好的财政控制。参与项目的特殊目标公司多为社会专业机构组建，其专门技能远强于政府相关职能部门，公共基础设施会被设计得更好。
三、中国PPP项目普遍存在的风险
在PPP项目模式中主要存在以下总体风险：
1、政治风险。
政治风险主要是指受国内外的政治状况和政局稳定情况、当地政府对PPP项目的支持状况影响。在项目执行过程中，可能会被当地政府中途取消项目公司的特许权或强制收购项目或没收项目，也有可能提出进出口限制或改变税收政策等，这些政府行为都会成为PPP项目的投资风险。
2、法律法规风险。
法律法规风险主要是与PPP项目有关法律法规的改变，这些改变影响着项目的收益，有些法规的改变或立项会让一些原本合规的操作模式变得非法，从而影响项目的实施和运营。
3、商业风险。
当地货币的兑换风险和自由汇出风险、利率风险、通货膨胀风险、汇率风险等都是商业风险。这些风险会对项目的股东利益、偿债能力、财务成本有着最为直接的影响。
4、自然环境风险。
人类对自然环境的保护要求越来越高，对自然环境和人类健康关注程度也与日俱增，导致国家对环境保护的法令日益严厉。项目实施过程中环保问题对项目成功与否影响日益加大。
在PPP项目总体风险之外也存在着项目执行过程中的基本风险，其主要包括以下几方面：
1、项目的开发风险。
在项目初期，项目的调研费、可行性分析研究费、各专业的咨询费、招投标费等都相当高的，如果项目最终不能落地或者社会资本不能够中标，项目参与方会受到极大的经济损失。
2、项目参与方间的信用风险。
PPP项目参与方较多，且项目周期长资金回报慢，信用风险贯穿于项目全生命周期。PPP项目的融资方式是有限追索权，贷款融资的资金偿还依靠项目正式运营后的收益，从而增加了贷款的风险，项目各方在合同（协议）外多依赖信用作为合作的基础。
3、项目完工风险。
成本超支、工期拖延、项目投产后达不到预先设计时的目标、无法满足既定的生产指标或无法按期投产，致使生产所产生的资金流无法偿还债务或拖延偿还时限等都属于项目完工风险。所以在招投标资格预审环节应加大对企业综合能力的审查，以保证能满足项目实施的需求。
4、项目运营风险。
投产运营阶段各类风险，如市场风险、运营管理风险和技术风险等都属于项目运营风险。市场风险主要体现在生产产品的市场供应量和当时市场价格的变动。这些变动主要由市场需求量所决定。
四、PPP项目的风险分担
在项目全生命周期中只能通过周密的项目策划来规避一些风险，但是仍有很多未知的风险因素存在。对于风险的分配一定要要符合以下两条功能，一是进行分配的结果可以有效规避风险的发生，可以减少风险发生后造成的损失，可以降低风险管理投入的成本。二是风险承担各方对分配给自己的风险具有控制能力。按照以上所述， PPP项目的风险分配原则总结如下：
1、风险应分配给项目中对此风险最有控制力的一方。
项目各方单位性质不同，对不同风险的预防能力、承受能力、解决能力也不同，将风险分担给对这种风险最有控制力的一方，按此方法分担风险，风险承担方对风险具有一定的辨别能力，对风险预防具有更全面的经验，对预防风险发生所投入的预防费用也会是相对最少的。
2、所得回报与所承担的风险程度相匹配。
在PPP项目中总会有各种无法进行预先控制的风险。在进行风险分配时应综合考虑此风险发生的可能性、项目各方对此风险发生的承受能力、项目各方对此风险的预防和处理成本。同时项目参与各方应协商对风险承担的意愿，并对项目回报进行合理地分配。
五、结束语
对项目风险的全面和系统的识别是规避风险、处理风险的前提。在项目开展前一定要对项目是否存在风险以及有可能发生哪些风险进行明确，对项目要进行必要的风险评估，以确定风险性质、风险特点及风险量的大小等。
参考文献：
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