摘要：随着机构改革落地，自然资源利用管理趋向“以图管地”情势下，乡镇土地利用规划日益成为影响经济社会发展的刚性约束因素。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，遵循科学发展理念，积极探究乡镇土地利用规划的科学编制与有效实施，为国土空间规划提前布局；如何在乡镇村建设过程中落实各级各类自然资源的科学合理管控，突破城乡“二元”机制瓶颈，实施好乡镇区域协调发展战略，优化生产、生活和生态的空间布局，促进开放发展，满足人民日益增长的对美好生活向往的追求。这些都是乡镇土地利用规划编制与实施过程中的应有要义，也是自然资源和规划部门的职能与职责。
关键词：乡镇土地；利用规划；编制实施
乡镇土地利用规划是乡镇域内自然资源保护开发与资源环境承载能力匹配的切入点，是乡镇国土空间规划的基础性专项规划。在国土空间规划中，乡镇土地利用规划的科学编制与有效实施对其他专项规划乃至详细规划的编制与实施有着决定性的影响，也是“多规合一”与“一张图”管地政策形成的关键环节，在我国乡镇村治理体系中发挥着宏观政策管理与微观举措落地的重大作用。
本文以枞阳县汤沟镇为例对乡镇土地利用规划编制与实施存在的问题与对策进行简要探析。
一、乡镇土地利用规划现况
汤沟镇位于枞阳县东南部，镇域南临长江，地貌特点是域内河、沟、圩等水面广阔且纵横交错，村庄居民点点多分散。行政区总面积10458.9公顷，其中建设用地2103.8公顷（占区域总面积20.1%），水域及水利设施用地3254.2公顷（占区域总面积31.1%）[1]。辖29个村（居）委会，总人口9.67万，其中镇区人口3.64万。
自1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布施行以来，作为土地利用五级规划中最基层一级的汤沟镇土地利用规划已历经三轮编制实施，从事乡镇土地利用规划编制与实施的职能部门也经历了从土地管理所到国土资源所，再到当前的自然资源和规划所的改革过程。第三次全国土地调查（以下简称“三调”）工作已进入收尾阶段，未来利用三调数据成果编制国土空间规划实现“多规合一”势在必行。经历过前几轮土地利用规划的编制与实施，我们已收获了丰富的经验成果，已探索出一套符合本地实际的规划编制与实施制度体系，但也存在着一些典型问题。
二、乡镇土地利用规划编制与实施中存在的问题
土地利用规划编制的基础数据与实际不符
基础数据和图件不实，影响了规划的合理性，如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距，但该市当时只认可统计面积，结果造成规划用地规模偏小，给目前的规划实施造成了很大困难[2]。由于第二次全国土地调查基础数据通过临时抽选调查人员（我县主要是各基层国土资源所工作人员）根据航拍影像图实地踏勘每个地块确定现状地类并标注，受调查手段与技术条件限制，且工作量巨大，技术手段落后和行政干预等诸多因素影响，造成图上数据与实地现状不符情况多有发生，基础数据不实与错误频出。
土地利用规划编制程序不规范
乡镇土地利用规划的编制与实施都有相关法律法规规定和实操细则，但在实际执行中依然存在规划编制程序履行不依法规范，有赶时间赶进度赶任务，重完成重效率轻质量轻效益，还有闭门造车与随意敷衍的现象。编制前，没有切实做到开门真诚纳谏和充分尊重并足够征求权利主体的意见，没有做足充分的前期调查研究，直接依据编制者或乡镇政府领导行政意图进行规划编制。编制后，没有将土地利用规划编制方案广泛张榜公示公告并履行将编制成果经村（居）民代表会议讨论及乡镇人大代表会议审议表决程序。上述种种原因导致规划编制的科学实用性及实施合法正当性存在瘕疵，造成对违反规划行为法律责任追究和问责的困难。
土地利用规划编制的前瞻性不够
为落实土地管理法规政策框架土地用途管制制度，在编制土地利用规划时一般都将土地利用方向划分到具体土地利用分区内，即在土地利用规划编制时严格明确规定每一地块的土地利用方向，也即用计划经济手段来编制市场经济的用地保障与需求规划。偏重规划的图纸数据符合逻辑及合理平衡，轻视现实中规划的可操落地执行。前述原因往往导致新编制的土地利用规划一经批准实施就不能满足经济社会发展的现实用地需求，导致大量违反土地管理法律法规行为的发生及土地利用实际与规划“扯皮”现象，造成大量土地资源闲置与低效利用，导致规划调整审批的特例性工作变成各级政府与规划部门的经常性工作。
三、完善乡镇土地利用规划编制与实施中存在问题的对策
加强三调工作为乡镇土地利用规划编制与实施夯实基础
土地利用现状图是土地利用规划编制工作底图，也是历次全国土地调查的成果数据，其质量是决定土地利用规划编制与实施成败的关键。目前三调成果数据仍未启用，新一轮的土地利用规划乃至国土空间规划的数据铁定是依据三调成果。
三调也是摸清自然资源家底，落实自然资源开发保护和国家生态环保战略的基础工作。
三调在我县是采用政府购买服务聘请第三方专业公司承担作业的方式。作业公司先期依据国家卫星影像开展工作，因国家卫星影像分辨率不高，地类界标注与地类认定与实际现状出入较大。后铜陵市政府聘请测绘公司利用无人机拍摄1:5000以内市全域高分辨率高清影像作为三调工作参考，有效减少了图斑误判率。枞阳县自然资源和规划局在作业公司室内图斑判别、疑似图斑现场复核完成后，将无人机拍摄高清影像纸质版分发乡镇，由各基层自然资源和规划所组织各村（居）委会对辖区内图斑再逐宗核实摸排。例如汤沟自然资源和规划所依据铜陵市三调工作技术规程，在三调复核工作中排查出地类标注错误图斑500余宗，纠正调整错误地类标注面积达600余公顷，约占镇域总面积的6%。
在三调成果未启用前，乡镇自然资源和规划所作为自然资源管理一线部门，应当主动作为,认真细致地开展三调图斑地类复查复核，充分利用土地变更调查与时点更新契机，减少辖区内土地利用现状图斑错误率，切实提升三调基础数据准确率和质量，夯实以图管地基础。
程序规范正当性是乡镇土地利用规划编制与实施的保证
乡镇土地利用规划编制与实施是一项强专业性工作。在规划编制准备阶段，抽选熟练专业技术人员开展工作非常必要，但乡镇政府也要切实做好宣传发动工作，切实践行开门编规划原则。
首先要做好进村入户摸底调查，获取实际基础数据。组织召开好村民代表会，广泛吸纳群众参与，充分征集广大乡贤、干群及人大代表意见并落实到规划成果中。涉及将原规划用途调整的，还应当充分征集权属主体意见。其次，在规划编制成果拟定后，下发各村（居）委会对广大干群进行宣传说明，再次征集意见并落实到规划中。再次，将规划编制成果提请专家评审论证并履行乡镇人民代表会议表决程序，涉及调整的应及时反馈利益相关方。最后，将编制的规划成果广泛张榜公告公示，力求广大干群家喻户晓，以确保乡镇土地利用规划的民主化实施。
规划编制的过程是短暂的、一次性的，规划实施的过程是长期的，规划能否从纸上落到地上，取决于规划的实施效果，确保规划实施的关键在于管理，规划实施管理包括用地计划管理、用地预审管理、用地审批规划管理、土地出让规划管理等多方面内容[3]。乡镇土地利用规划一经批复，任何单位和个人不得随意修改、违规变更，确需调整规划的，应当依法报经原批准机关批准。严格落实规划约束指标和刚性管控要求，细化规划落实政策措施，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。
伴随“放管服”改革推进，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”，将建设项目用地预审、规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等审批流程优化整合，以提高审批效能和监管服务水平。加强规划实施的事中、事后监管并切实便民利民，都是乡镇土地利用规划编制与实施中必需考虑的要素。
探索规划“留白”机制是乡镇土地利用规划编制与实施的必然要求
充分借鉴国际上的“理性发展”理念，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题，保证土地资源永续利用[4]。规划制定一些刚性指标是必要的，但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充，这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当[5]。为有效避免乡镇土地利用规划的朝令夕改，减少规划的频繁调整。在落实上级规划约束指标、刚性管控要求和明确土地利用分区的同时，应当保留建设用地分区范围内至少10%建设用地指标在土地利用方向上的弹性空间。在乡镇集镇建设区、中心村庄居民点建设区周边划定最有用地潜力的有条件建设区，作为乡镇村公共基础设施及产业等建设预留用地。在综合评价资源环境承载力和符合生态环保要求前提下，建立只编制土地利用方向及产业目录清单，不明确具体用地性质的规划“留白”机制。例如，汤沟集镇建成区东面、沿G347国道两侧这两个区域内最有用地潜力地块都应当作规划“留白”处理。通过规划“留白”机制的创立，能有效保证乡镇土地利用规划的科学与前瞻性，也为规划落地实施创造有利条件。
结束语：
乡镇土地利用规划编制与实施一直是我国经济社会发展建设中需要直面的重要课题。在进行乡镇土地利用规划与实施的现状分析、方案制定、监督管理时，必须切实遵重乡镇村具体实际，遵循以人为本，因地制宜原则，才能充分发挥乡镇土地利用规划对乡村社会经济协调发展、人与自然生态和谐的保障作用，从而服务乡村振兴。
参考文献：
[1]枞阳县国土资源局，枞阳县第二次土地调查领导小组办公室.枞阳县第二次土地调查成果集[P].2010,86-87.
[2]邓永艳,朱琴英,何娅萍.乡镇土地利用规划完善与实施探讨[J].网友世界,2013,11:48-49.
[3]林素容.乡镇土地利用规划完善与实施探讨[J].全国商情(经济理论研究),2007,13:113-114.
[4]童菊儿,吴次芳.乡镇土地利用总体规划编制技术探讨[J].农业工程学报,1999,03:128-132.
[5]周弼农.不同类型乡镇土地利用总体规划编制研究[D].江西农业大学,2013.