【摘要】：中国城市土地利用机制是规划学和城市地理学关注的重点。合理的规划机制可提升城市的区域经济建设和综合发展。本文立足于中国转轨时期城市土地利用机制运行时候存在的实践问题，对促进城市经济、产权等相关机制的建设应用提出了对应的措施建议。
【关键词】：转轨时期；中国城市；土地利用；机制探究
转轨时期的中国一直处于经济建设的关键时期。在短短三十多年中，中国的城市发展进度和进程不断加快，城市人口建设规模，城市建设数量也在不打断提升。城市化的进程和经济化的发展为人民生活水平带来了很多好处，但也伴随着城市发展新问题。例如城市内部交通堵塞问题、城市空气污染严重、城市绿地减少等问题都影响着城市的生活质量，且在很大程度阻碍了城市的建设发展。目前，国家对城市土地用地提出了一定的解决措施。针对社会效益和环境效益，分析了土地资源配置优化、城市土地结构优化以及土地登记制度管理等方面的效益。现针对转轨时期中国城市土地利用机制进行研究分析。
1.转轨时期我国城市建设的土地利用机制
转轨时期，我国社会主义性质所决定的城乡土地公有制表示农民土地归农民集体所有、城市土地归于国家；城市土地国有制下，土地所有权归于国务院代表国家行使管理，交付个省市、区县政府分级管理（如图1所示）。
1.1计划经济体制下的土地利用机制
我国在计划经济体制下采用的是单以及化模式、无偿划拨制度。城市土地用地多是按照计划和行政审批划拨所实现。例如企业事业单位、国家政府计划需要使用土地时候，需要按照划拨程序，先申请建设项目，相关部门批准后在交付于县级以上地方人民政府生气划拨用地，且划拨后的土地不要支付地价，免交地租，甚至无期限使用土地。但是国家禁止将划拨土地商业使用，严令禁止使用者买卖，转让、赠与、出租给其他单位或个人。在此土地使用制度基础上，土地使用人缺乏约束机制，导致城市土地利用率低，严重浪费了土地资源。在强调经济建设的时期，计划经济多注重工业用地，也对城市环境造成了影响。
1.2改革开放后得到城市用地
改革开放后，我国城市土地改革内容多，吸取计划经济建设的经验，实行了渐进式、双轨道机制改革。基于改革开放建设的城市土地市场有以下特征。首先，城市的土地所有权和使用权分离，土地使用权可以直接商用，在市场交换、售卖、出租等，但城市土地所有权是共有的。其次，土地资源配置方面，允许市场手段和行政手段并行。最后，政府在城市土地管理中占据重要位置，兼属国家土地所有者、土地管理者和经营者。该方式和欧美国家、香港等国家有明显差异，经过三十多年的实践，该举措为稳定我国城市建设做出了重大的尝试，并取得了显著成果。
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（图1 我国转轨时期土地利用机制特点）
2.分析转轨时期中国城市土地机制建设存在问题
2.2不动产登记制度存在问题
我国不动产登记制度和房屋登记制度一样，都是为了完善城市土地市场信息所服务。目前，我国土地登记制度在运行管理中存在一些问题，造成了土地市场的混乱，也影响了土地市场交易的的公正性和透明度。首先，缺乏统一的土地登记制度，导致房地分离管理问题严重，大多登记机关信息采集混乱，且出现了责权推诿的问题，带来的一系列管理问题严重。
2.2政府对土地干预缺乏公共参与
对比西方市场经济国家，其强调公证参与权，且为公众提供了参与和监督渠道，保证了各项措施公平公正的执行。目前，我国土地规划中，其整体建设都是以政府需求为主的，城市规划建设的各项决策和措施都是自上而下，没有征求城市居民的看法，导致居民缺乏 参与和监督区。相关调研表示，大部分农户对农田保护区域建设意义和建设策略一概不知，城市居民对土地规划和建设的方向也知晓不全。
2.3城市土地税收没有发挥作用
在市场经济建设下，城市土地资源属于社会公共管理资源，国家政府从公共资源管理者、使用者收取土地税将以公共建设、服务等予以回报。通过设置土地税还可以保护农地，为地方政府提供基础建设的资金来源。但我国大多政府多注重短期利益，将目光放在划拨审批方面，也造成了土地过早开发，后期公证基础设施投资也会造成土地增值，后期却无法收取与之相应的税收费用，没有体现公共城市服务、土地不断优化和改善的良性循环，且我国现有的税收经济制度调节功能不显著，土地税收以及保护土地机制问题多。
3.对于完善政府城市土地市场机制的措施建议
3.1改革土地利用规划政策
首先，建议消除行政干预影响，建立具有专业规划能力，技术范畴的团队来主导城市规划建设。例如城乡土地委员会可在城市规划时向社会招投标，让有能力的中标单位独立完成规划过程，将结果向社会公示，组织讨论后听取群众建设运行意见，增加方案的公信力，提升规划建设质量。其次，改革指令性计划管理方式，规划期较长的土地利用总体规划应该是以总量控制为主的粗线条的指导性规划，而年度供地规划应在土地利用总体规划指导下，以市场为取向，保持一定的灵活性，以适应市场变化的需要。最后，取消计划管理方式，完善土地用途管制制度。
3.2加强地方土地监督力度
土地利用规划实施和制订同样重要，因此要求地方上新设立的房屋土地规划:部门加强管理，严格执法，严厉惩罚违法用地等做法。同时加强地方土地执法监察，在建立全国土地利用监侧体系的基础上，实现中央对土地变动精况定期或不定期的、设计和操作比较科学的抽样调查制度，定期描述全国用地情况与各省用地情况。
3.3建立统一的不动产登记制度
目前我国土地和房屋登记分别采用不同的登记理念、采用不同的登记原则，形成各自的一套登记制度，不利于形成社会公信制度、统一的财产概念，建立统一市场秩序，因此，应将土地、房屋等不动产权利内容通过法律统一、明确下来。
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