摘要：控规调整的“必要性”应是决定一项调整能否被准许的关键条件之一，对调整的必要性进行论证与审查具有积极的理论与实践意义。本文从控规调整“必要性”论证的意义入手，结合廊坊主城区案例，探讨控规调整必要性的评判方法。
关键词：控制性详细规划，必要性，调整理由
1研究背景
20世纪以来，控规调整在控规的实施和管理工作中一直扮演着重要的角色，但也产生了许多消极影响，不仅体现在控规调整项目本身产生的负外部性问题，而且大量调整对城市整体性造成的潜在破坏，对规划的严肃性、公正性、科学性和权威性带来的侵害。
本文从相关制度的规定和目的入手，以相关经验和方法为借鉴，探讨控规调整项目层面的必要性内涵与方法。
2必要性论证的意义
根据《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十八条，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”。
必要性规定的意义在于为控规调整设置一定的门槛和条件，从而避免控规调整的泛滥，保护规划的权威性和严肃性。
3必要性的论证方法
3.1控规局部地块修改类型
按照用地开发类型，城市建设用地的8大类用地主要分为开发类用地和非开发类用地。其中非开发类包括公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地；开发类包括居住用地、商业服务业设施用地、工业用地和物流仓储用地。因此控规局部地块修改会出现一下4种情况。
情况1：开发类调整为非开发类
情况2：非开发类调整为非开发类
情况3：开发类调整为开发类
情况4：非开发类调整为开发类
3.2 正向论证法
在控规调整的相关制度安排中，各个地方通常规定了一些允许调整的情况，大都涉及上位规划或相关规划调整所导致的相应控规调整、以及公益性和政策性项目所需要的控规调整等情形，在这种“正向”适用性规定的作用下，由于这些类型的调整有利于提升控规的适应性和更好地实现城市利益和公共利益，于是它们直接获得了“必要性”。
类似于四种修改类型中情况1和情况2，均为调整为非开发类用地，以公共利益居多，应从技术方面依据相关规范给予支持。
3.3举例论证和经济测算
针对情况3“开发类调整为开发类用地”的必要性分析，主要依据市场规律的评判标准，采用举例论证和经济测算的评判方法进行论证。
（1）举例论证法
由于剧场规模需要扩容，补充文博功能，并增加室内广场；针对廊坊大剧院进行了容积率上限由1.5上调至1.8的必要性评判。
通过举例论证法，与江苏大剧院、中国大剧院、广西文化艺术中心和天津大剧院等4家同类型同级别剧院进行对比(表1)。
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表1 国内大剧院综合体的基本情况一览表
容积率调整后，各功能场所的建筑面积分别为剧场综合体14.08万平米、博物馆0.74万平米、美术馆1.5万平米、室内广场0.86万平米，总建筑面积为17.18万平米。
此次调整在顺应形势，符合政策的前提下，既符合市场规律，提升剧院服务能力，又增加了公共服务功能，完善市级文化服务体系。
（2）经济测算法
修改内容：顺应市场规律，廊坊市主城区内某家具城外迁后，业态需要更新；并且依据上位规划，道路红线由50米修改为60米，改造地块面积需要缩减，成本增高。因此，针对该地块进行了容积率上限由2.5上调至3.5的必要性评判。
通过经济测算法进行“定量”评判，容积率调整后，该地块的销售额为1.23亿元，成本额为1.22亿元，可得盈利额为0.01亿元，约为销售额的1%。引入经济分析师测算对此次调整进行必要性评判既顺应了市场规律，又有利于城市功能的转型升级。
3.4反向论证法
反向思维调整的原则：
（1）保护规划的权威性和严肃性，优先保持原用地性质不变。
（2）优先满足公共服务设施、道路交通设施、市政基础设施、绿地底线需求。
（3）经济上具有可行性。
修改内容：廊坊主城区某一地块（面积0.96公顷）由原控规行政办公用地调整为商业用地。
此次用地修改为非开发类调整为开发类用地。
首先应符合国家政策的要求。2016年国家发改委、住房建设部印发《党政机关办公用房建设标准》的通知，现不再需要增加办公面积；2014年国土部印发《集约节约利用土地规定》的通知，用地不宜闲置。
其次采取反向论证法进行必要性评判，要坚持“底线思维”的评判标准，优先满足非开发类基本需求。
依据《党政机关办公用房建设标准》，现有的解放道街道办事处周各庄居委会不再需要增加办公面积。并对其他公共服务设施、市政设施、交通设施、绿地等非开发类设施方面进行需求论证，得出均无独立占地需求的结论，且满足相关规范要求。
最后通过举例论证法，调整地块所在区域作为廊坊市朝阳商业副中心对照现有城市核心商圈和商业商务中心，用地调整后，该商圈内商业商务占地面积由17公顷增加至18公顷。
本次调整在顺应国家政策走向的前提下，既有利于提升朝阳商业副中心核心商业圈活力，大力发展第三产业，推进“产业结构实现新提升”；又能丰富居住区周边的商业业态，满足周边居民使用需求。
4总结
改进1：建立案例库，形成判例制度
举例论证和反向论证评判指标量化性不强。如：盈利比例、各等级中心规模、非公益类用地容积率控制指标等。市场规律评判标准过于抽象，审查存在很大不确定性。为加强判断的准确性，希望通过总结实现个例——案例库（判例技术）——判例制度（评判标准定量化）的转变，为规划案例论证审查和决策提供技术支撑。
改进2：引入“经济师参与制度”
随着城市的更新，开发类用地调整将逐渐增加。绝大多数都需要通过经济测算来实现，希望引入“经济师参与制度”，为管理者的相关审查和决策提供专业意见。
控规调整管理中应进一步加强对调整必要性的认识以及相关制度安排，并将调整必要性的论证与审查工作落到实处，令必要性的深刻内涵与积极作用得以实现。
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