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自然资源资产管理与国土空间规划的思考周德修

发表时间：2020/5/15 来源：《基层建设》2020年第3期作者：周德修

[导读] 摘要：随着当前城市版图的持续扩张，城市土地资源被大量的占用导致资源越来越紧张。

        沂水县自然资源和规划局山东临沂 276400
        摘要：随着当前城市版图的持续扩张，城市土地资源被大量的占用导致资源越来越紧张。为了使土地资源的利用更充分更合理，相关政府职能部门正在日益加强对自然资源的管理，并正在探索适用于当前城市发展形势的新的空间规划方法。然而，人们不应忽视空间规划系统的复杂性，整个规划系统不仅包含高度冗杂的各种规划制度和空间布局规划。而一个地区的空间规划设计本身具有很强的约束性。对于不同的区域，与其兼容的空间规划设计也反映为明显不同的地域特征。当有关部门制定空间规划计划时，首先要关注自然资源管理这个核心要义，并充分体现地域特色，根据当地实际情况和条件重新制定空间规划系统。基于此，文章就自然资源资产管理与国土空间规划展开论述。
        关键词：自然资源资产；国土空间规划；管理思考
        1当前自然资源资产管理中的问题
        1.1账面价值与市场价值不一致
        在进行资产统计和财务管理中，应充分保证实物量与价值量的高度统一，但是在具体管理实践中，国有自然资源的价值与市场价值并不相符。资产管理的范围不够清晰，能够计入国有资产的自然资源也不得而知，计入范围不够明确，因此在自然资源资产负债表中无法反映自然资源资产。当前的核算制度所规定的资产价值核算方式较多，统计口径不统一，标准也具有显著的多样性，无法准确地展现国有自然资源资产的市场价值，不能与经济发展的水平有机结合。
        1.2统计方式和数据不完善
        虽然自然资源管理部门建立了相对完整的分类自然资源统计报表体系以及监测监管系统，但是管理部门主体具有较强的分散性，资源用途也具有较强的多样性，这也在一定程度上阻碍了资产流向和流量的监测，无法为科学决策提供强大的数据支持。
        2完善自然资源资产管理的策略
        2.1增强资产评估的规范性
        当前我国自然资源资产评估的标准尚未统一，评价存在较强的主观性，且国有资产收益也十分有限。出现这一问题主要是受到资产评估管理工作的影响，因此也能够采取有效措施不断完善国有自然资源资产的评估管理工作，进而有效保证各项制度的有效落实。另外，注意加强自然资源资产评估的科学性与合理性，完善评估机构监督管理工作，且高度重视违规机构的失信问题，若发现此类问题，应严肃惩治，避免评估管理中出现违规行为。
        2.2核算的内容和途径进行明确
        对于国有自然资源资产核算，主要由实物量核算和价值量核算两部分组成。工作人员既要分类核算，还需做好综合核算，进而更加全面和准确地把握一定时期内国内自然资源存量、新增、消耗与结余等情况。首先，坚持先实物后价值的理念，保证数量和质量并重。其次，坚持现存量后流量的原则，更加准确地了解利用率。最后，遵从先分类后综合原则，以国有自然资源资产的价值特征为基础，保证铺路的完整性。
        2.3积极推动资产调查技术方法的发展与创新
        资源资产确认和调查是明确自然资源资产储量与资产管理的重要前提和基础。相关人员需严格按照国家法律规范的基本要求制定完善的标准，保证资源资产确认的科学性。通常，资产必须满足资产的基本特征，且其可实现货币计量，不仅如此，其需具有产权明确和可交易的特征。资源资产调查应以资源调查为基础，对现有资源进行科学分级、评估和登记汇总。国有自然资源资产统一确权登记时，要科学利用非线性物理学、统计学等，建立资产动态和静态调查体系，以现代技术为依托做好勘察和盘点工作，不断研发和创新调查技术方法，从而有效保证自然资源资产综合信息的挖掘与融合。
        2.4以信息技术为手段，搭建自然资源资产统一管理平台
        （1）搭建统一的自然资源资产管理信息平台。以统一的不动产登记平台为基础，搭建涵盖自然资产调查、评估、核算、登记、配置、收益、处置和监管等内容的自然资源资产管理信息平台。以自然资源资产登记为基础，统一资产调查与核算标准，充分利用云计算、大数据等现代信息技术手段，加快资产数据的集中统一汇交和核算，编制自然资源资产负债表，实时掌控资产“家底”。

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完善自然资源资产登记内容，建设涵盖资产数量与质量、实物与价值、权益与义务等内容的登记清单。
        （2）建设统一规范的自然资源资产管理系统。规范资产出让行为，集中土地市场交易系统、矿业权交易市场系统、林权交易系统和水权交易平台等分散的自然资源资产交易系统，建设规范统一的自然资源资产管理系统。加强自然资源资产收益征缴与分配系统建设，在“收支两条线”的管理体制下，确保资产收益全额征收，资产分配公平合理。建设自然资源资产处置系统，全面监测资产处置流向，维护国家权益。强化自然资源资产监管系统建设，搭建从“源头”到“末端”、从“入口”到“出口”的资产监管系统，助推全流程严管体制的落实。
        2.5充分发挥市场机制的作用
        最大限度地调动市场主体的积极性，在自然资源有效合理配置中发挥市场的积极作用，是自然资源资产化管理的最基本要求。自然资源可持续管理的主体在我国一直被认为是政府部门，但是私人或厂商经过自然资源管理的实践证明才是解决资源问题的关键。为了使生态环境损害和修复成本以及资源稀缺程度能够被资源开发利用反映出来，除了资源资产产权制度体系工作外，还要逐步健全资源有偿使用制度，扩大资源税范围，加快自然资源及其产品价格改革，逐步建立国家和重点区域范围内的自然资源资产交易市场。
        3在空间规划体系中纳入自然资源资产管理的必要性
        自然资源是决定一个地区综合开发潜力的最重要因素，如果有宝贵的自然资源，各个领域都将会得到很大的发展，而自然资源贫乏的地区，经济发展等方面将无法实现。在自然资源资产管理日趋精细化的基础上，如果相关政府部门想要重建现有的空间规划系统，他们应该充分的认识到，重建整个规划系统的难度是相当大的，需要充分根据当地条件充分整合规划系统涉及到的各个要素。同时，在整个规划体系的重建过程中，也应将生态环境和资源保护作为主要内容，从而确保将系统建设的整个过程凸显生态文明的发展需求，并确保资源保护框架得到有效落实。近年来，各地逐步认识到需要对当地的自然资源管理作出积极的安排，并研究了符合当地实际情况的资源管理计划。但是，还是有一些地区忽视对自然资源的保护，使得当地污染严重或资源严重浪费的现象突出表现出来。合理的规划自然资源旨在确保资源的全面管理的有效性，就必须适当规范权利和义务的关系，并充分明确各职能部门的权利和义务。
        4自然资源管理框架下的国土空间规划体系构建
        4.1关于多层次的空间规划定位
        目前，自然资源管理和重建规划体系的重点应该是全面规划和定位，目前还没有足够完善和高效的空间规划战略管理制度，权威控制管理部门还基本处于空白。在这种实际情况下，有关部门通常不能有效行使权力，做到各方协调，密切配合，忽视横向和纵向规划的转移。为了实现当前规划状态的普遍改进和完善，可以将其转换为新类型的规划管理结构。如果上述新的规划思路可以在整个空间规划系统的重建过程中得到有效的实施，这将有助于后续相关工作的开展。
        4.2完善重点性的规划内容
        空间规划应当包含全方位的自然资源管理，确保运用综合性的管控手段来有序约束各方主体，并且做到针对自然资源的维护与保持。
        4.3做好多部门之间的协调与衔接
        新的空间规划不仅限于一个部门的主要职责，因为与其相关的更多部门涉及空间规划系统，所有部门都应注重密切协调。当多方合作时，他们必须妥善协调各方之间的关系。有关部门应强调其主导作用，同时，要与城市建设有关行政部门密切配合。在优化多层次空间规划设计时，也要经过城市设计的定位。
        结语
        综上，自然资源资产管理与国土空间规划日益受到人们的关注，为了促进二者的协调发展，需在做好管理和规划工作的同时，采取有效措施平衡二者发展，以此为我国国土资源的合理开发和科学利用奠定坚实的基础。
        参考文献：
        [1]常纪文.国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考[J].中国环境管理，2019，11（01）：11-22.
        [2]谢花林，舒成.自然资源资产管理体制研究现状与展望[J].环境保护，2017，45（17）：12-17.