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电力工程建设前期履行程序存在的问题及建议唐川

发表时间：2020/5/15 来源：《基层建设》2020年第3期作者：唐川

[导读] 摘要：工程前期是指工程开工前的建设准备时期，主要包括初步设计、施工图设计和开工准备三阶段工作内容。

        国网四川电力送变电建设有限公司四川成都 610051
        摘要：工程前期是指工程开工前的建设准备时期，主要包括初步设计、施工图设计和开工准备三阶段工作内容。对其前期建设内容进行有效的分析和管理，能够促进我国电力工程企业不断创新和发展，提高经济效益。
        关键词：电力工程；建设前期；履行程序；问题分析
        1 项目前期主要程序及存在的主要问题
        1.1审批环环相扣，办理周期长
        电力建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书或建设用地批准书、国有土地使用权证（不动产权证）、建设工程规划许可证、施工图设计文件审查合格书、施工许可证之间是相互联系，前者是后者许可的前置条件。核准、初设批复是用地规划许可证办理的前置条件，用地规划许可证又是国有土地划拨决定书或建设用地批准书的前置条件，建设用地批准书是国有土地使用权证（不动产权证）的前置条件，各项工作均遵循前面成果是后序工作的前置必要条件，环环相扣，行政许可手续办理周期长，效率较低。
        1.2职能条块分割，各自为政
        电力工程建设投资主体大多是企业，由企业自行组织设计、监理、施工招投标工作。根据国家相关管理规定及发改委、能源局职责，电力工程建设开工报备、质量监督注册、安全监督备案均在能源局或其派出机构。但规划、土地、环水保等又要取得国土、住建部门的许可，各职能部门相互间的协同配合差，甚至存在行业部门壁垒。如质量监督由国家能源局授权的电力质监机构负责，安全监管则是国家能源监管机构和地方政府都有监管职责，而工程开工、电力工程安全管理备案、安全质量监督、施工图设计文件审查等，国家能源监管机构、地方政府住建部门也有相应的职责。由于行业部门间职责划分不明晰，业务系统融合很困难，造成工程建设实际履行程序困难。
        1.3施工许可证办理难
        我国目前对建设工程开工条件的审批，存在着颁发“施工许可证”和批准“开工报告”两种形式。现大多工程采用办理“施工许可证”。但对于哪些建筑工程实行开工报告审批制度，由哪个行政主管部门对开工报告的审批权限和审批程序，则没有相关法规配套。
        目前，电力工程绝大多数都未办理住建部门规划许可证和施工许可证，也没有办理开工报告。特别是输变电工程。究其原因，十分复杂。但这主要是因为人们对于《建筑法》中适用范围理解存在差异。在《中华人民共和国建筑法释义》中明确“配套的线路、管道、设备的安装活动”，是指与建筑配套的电气、通讯、煤气、给水、排水、空气调节、电梯、消防等线路、管道和设备的安装活动。按照此解释，《建筑法》适用范围应未包含电力工程，由此是否可以推论：电力工程建设相关许可，住建部门不予办理是符合法律规定。
        1.4电力规划与地方规划结合不紧密
        电力规划大多是由电力企业编制，有时与地方经济发展并未有效契合。政府规划是综合性规划，电力规划是行业规划，当政府规划与电力行业规划出现矛盾时，地方政府更偏向于
        实施政府规划。由于电网规划、投资计划与地方规划结合不紧密，导致项目贮备不足，综合计划所列项目可研、项目核准整体滞后，未给项目前期、工程前期留有合理的时间，直接导致后面的审批困难。
        1.5程序履行与工期矛盾突出
        项目核准、工程前期工作之间相互联系，相互制约。初步设计、监理、施工队伍的选择、设备招标、土地征用、通道落实等具体工作环环相扣。不仅要依法合规，又要保证计划目标实现，更要保证工程的安全质量。迫使各阶段必须压缩时间，往往造成项目前期、工程前期深度不够，导致前期、设计缺乏整体性和系统性，直接影响到工程建设的安全质量，甚至投资效益。
        2 提升项目前期程序履行效率的建议
        2.1坚持基本建设程序
        把履行建设程序，依法合规建设作为防范项目风险的前提条件。

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在项目建设运转各阶段、建设管理各层级牢固树立底线思维和红线意识，坚持“合规就是底线、法规就是红线”的理念，加强项目规范管理意识，项目从可研、立项报批、建设方案等前期准备到建设期施工图设计、安全质量报监、施工与验收等项目实施阶段都做到依法合规，规避项目实施可能出现的政策、法律、融资、建设等风险。同时也通过依法合规履行程序作为堵塞管理漏洞的重要手段，确保项目管理实施过程中有法可依，有章可循。
        2.2优化行政服务流程
        政府应构建政务服务“一张网”系统，对跨部门、跨领域、跨地域的审批事项，相同或相近类别的应一并取消或下放，关联审批事项应“全链条”整体取消或下放，促进各业务系统融合。转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。此外，国家能源局及其派出机构应根据电力行业的特点，加强与其他政府部门的沟通协调，加快实现有关事项互联、互通、互认。
        2.3修订完善相关法规
        我国《建筑法》《电力法》中对于电力建设工程的有关规定已明显滞后于行业发展实际和经济社会发展客观需要。并由此引发一系列配套法规出现矛盾、模糊和盲区。有关部门应高度重视法律法规的修订完善工作，逐步形成法制系统完备、监督体制顺畅、主体权责明确、调整关系全面，具有可实施性和操作性的电力建设行业根本遵循。如：对于电力建设工程是办理开工许可还是开工报告，电力工程建设的相关许可、验收等程序，是由国家能源局监管机构办理还是到其他部门办理等都应予以明确。此外，在法规方面，还要着力引导并改变“重审批、轻监管” “重政策制定、轻贯彻落实”的传统模式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。
        2.4科学制定规划
        强化电力规划的科学性，加强与政府部门的沟通协调，把电力规划纳入地方政府总体规划中去，提高电力规划的深度广度。加强项目规划和储备，合理制定综合计划和电力建设计划，尊重电力建设规律，积极应对。编制工程建设计划时，应充分考虑项目前期进展情况，并兼顾工程行政许可合理周期和合理建设工期。对于满足人民美好生活和地方经济社会发展所需的重点工程、急需工程，应创造条件，采取“绿色通道”，尽早开工，及早投产，以保证民生。
        2.5加强与政府部门的沟通
        当前，我国正加快推进国家治理体系和治理能力现代化建设，“放管服”改革就是重要举措之一。政府各部门也在积极改革创新行政审批制度，减少没有法律依据和法律授权的行政权，理清多个部门重复管理的行政权，以激发释放行政效能。一是要各级单位多渠道主动与政府及所属部门沟通，专题汇报电力建设困难和存在的问题，积极发挥国家和地方“放管服”改革领导小组的统筹协调作用。二是要应充分发挥电力企业协会如中电联作用。持续发挥桥梁纽带和沟通协调作用，与各方携手推动电力工程建设有关许可工作系统谋划，不断推动我国电力行业科学发展。三要发挥系统各级人民代表参政议政作用，通过建议或提案，推动地方政策性突破，切实解决好改革不同步、不配套、不到位等问题。与时俱进优化输变电工程建设行政许可工作，推动相关监管服务机构或职能的有机整合，促进行政许可的协调性、联动性、精准性，更好地全面正确履行职能。
        3 结束语
        综上所述，目前我国电力工程项目前期还存在着诸多问题。为了有效解决这些问题，电力工程企业需要不断提高重视程度，积极应用先进科学技术，促进我国电力行业稳定发展。
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