南开大学周恩来政府管理学院 天津南开 300110
摘要：中华人民共和国的主要缔造者和领导人把成立和建设新中国比喻为“进京赶考”，这既昭示了党在胜利面前仍保持着清醒头脑及忧患意识，也隐喻了人民政府所具有的公共性的时代寓意。回顾70年的历史，研究行政管理制度服务理念的发展具有重要的现实意义。
关键词：中国；管理；系统；70年；服务理念；
1中国行政体制改革 70 年的反思
反思中国行政体制改革 70 年，可以归结为以下几个方面：
一是正确理解“变”与“不变”：推动经济发展是不变的首要目的。行政体制改革 70 年，特别是改革开放至 2018年，5 年一个周期，每一轮行政体制改革历时最长四年半、最短一年。每一轮改革的背景各异，每一轮行政体制改革的侧重点各有差异，每一轮行政体制改革的历史贡献也不尽相同。但“变”中始终“不变的”是推动经济发展，这是不变的首要目的。“五个建设”是全面建设，但是经济建设依然是核心，经济发展依然是硬道理。这一点在 2018 年行政体制改革中依然没有改变。从这个意义上讲，我们今天建设服务型政府，归根结底是还是服务、服从于经济高质量发展。
二是正确理解“大”和“小”。终究回避不了理顺党政职责关系——党和国家机构职能体系是大，行政体制是小；党和国家机构职能体系的优化协同高效是大，行政体制改革是小。把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，完善保证党的全面领导的制度安排，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。十九届三中全会启动的深化党和国家机构改革，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是加强党的长期执政能力建设的必然要求，是社会主义制度自我完善和发展的必然要求，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，坚持和加强党的全面领导是深化行政体制改革、推进政府治理现代化的一个大前提。
三是正确理解“表”和“里”：机构改革的关键是职能转变。机构改革是“表”，职能转变是“里”。厘清政府与市场的职能边界，是政府职能定位的中枢环节，起点是政府在资源配置中起决定性作用，终点是“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。
四是正确理解不同时期行政体制改革的价值导向：从“政治导向型”到“经济导向型”再到“治理导向型”。
改革开放前的行政体制改革，服从服务于“政治导向型”治理。主要表现在：一是以巩固国家政权、社会主义制度为首要价值；建立并巩固社会主义制度这一根本制度；建立了人民代表大会这一根本政治制度；二是执政党为唯一国家治理主体；党政一体化。三是以政府在资源配置中起决定性作用的方式发展生产力，以“阶级斗争”为纲巩固生产关系，巩固上层建筑。四是以政治运动作为推动工作的主要方式，以重人治轻法治方式作为主要治理方式，以管制作为主要治理手段；国家以指令性计划、单位制、人民公社制，严格户籍制作为资源配置社会管理的主要制度安排，获得了中国特定阶段现代化必需的“资本”；五是权力与劳动是社会两大基本变量，工人与农民是社会两大阶级。
改革开放后，随着行政体制改革大力推进，治理导向发生了转变，中国倾向于“经济导向型”治理，主要表现在：一是以经济高速增长为首要治国目标，在价值定位上经济发展是最大的政治；二是以“总揽全局、协调各方”为原则规范党政关系，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系；以强化党的领导为前提，国家治理主体多元化；三是以发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府在拉动经济增长中作用为发展生产力主导方式；四是逐步以法治代替人治作为主要治理方式。党的十八大后，面对新时代新任务提出的新要求，原有行政体制与“五位一体”、“四个全面”两大布局的要求还不完全适应，与实现国家治理现代化的要求还不完全适应，一些矛盾和问题亟待破解。以深入推进行政体制改革为引擎，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，具有重要意义。
2服务理念在行政管理制度中的发展历程
服务理念在新中国行政管理制度发展中经历了三个阶段，实现了三次转型。第一阶段从中华人民共和国成立初期到文革前（1949—1966），是“行理式”服务。第二个阶段从党的十一届三中全会到十六届三中全会（1978—2003），是“管理式”服务。第三个阶段从党的十六届三中全会提出建设服务型政府（2003），特别是十八届三中全会提出国家治理、政府治理、社会治理体系和治理能力现代化以来（2013—至今），开启了“治理式”服务的新阶段。其一，“行理式”服务。“行理”一词在《左传》和《管子》中都有提及。在《左传》中的意思是指受命出征的使者。《左传•昭公十三年》说“行理之命，无月不至”，是讲受命出征的使者每个月都要催问贡税。在《管子》中“行理”的含义是“行道践理”。《管子•正第》说：“立常行政，能服信乎? 中和慎敬，能日新乎? ……能服信政，此谓正纪。能服日新，此谓行理。”大意是说，订立规矩与执行政事，怎么才能让人信服? 为人处事的中正平和、谨慎恭敬，怎么通过道德修养炼成? 为政，取信于民，这叫做端正纲纪；做事，替天行道，这叫做行道践理，即“行理”。
毛泽东在《为人民服务》中指出，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的”“中国人民正在受难，我们有责任解救他们，我们要努力奋斗”。① 这可以理解为，要救人于危难中，必行为民做主之理，唯服务才能服人，才能带领人民前行。“行理”又可以解释为工具，因为古字“理”和“李”通用，“行理”即“行李”，是出征者旅途中必备的工具。“行理式”服务，就是把管理者自己当作管理对象的工具。邓小平在 1956 年党的八大上所作的关于修改党章的报告中曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。
”②这是强调要将制度主体的党和政府自身直接转化为人民的工具、人民管理国家的工具，才能真正达到服务人民的目的。周恩来是“行理”的化身、人民“工具”的典型。他早年就立志于“服役”社会大众，“为中华之崛起而读书”。作为大国总理，周恩来更是先忧后乐，行胜于言，鞠躬尽瘁，死而后已。他的故事为世人传颂已有半个世纪之久，然而一旦再及，仍有震撼人心之力量。一次，周恩来听到群众反映北京市公共交通拥挤，马上安排时间，亲自乘坐公交车，在北京城里走了大半圈进行调查，回来后立即找有关方面负责人要求研究拟定改进方案。现尚保存的 20 世纪 60 年代初期我国粮食计划分配表，共有 32 页，其中有周总理自己动手核算调度、批点指令的密密麻麻的笔迹竟多达 994 处。③“行理式”服务最突出的特征是强调服务的精神因素和意识形态性，比如特别注重张扬济困扶危的献身精神、担当责任的奋斗精神、忍辱负重的强者精神、雷厉风行的工作精神。“行理式”服务在实施中往往以领导、指挥、命令等面目和方式出现。毛泽东说：“领导的责任，归结起来，主要是出主意、用干部两件事。”④邓小平也说：“一个总结经验，一个使用人才，这两点是我的正式建议。”⑤总结经验也是出主意的一种形式。这些都是强调服务即“行理”。其二，“管理式”服务。改革开放初期，一位美国马里兰大学教授来华讲学时谈到，到中国来，最为欣赏的一条标语就是“为人民服务”。他认为管理就是服务，领导就是服务，这让大家感到新鲜。
习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”⑥“治理式”服务在实施中往往以统筹、协商、沟通、互动等方式出现。从习近平关于治理的许多重要论述中我们可以清晰地看到，系统性、综合性、协同性、法治性、源头性成为新时代行政管理制度创新的指导理念。这些都是强调服务即“治理”。从“解放就是服务”，到“管理体现服务”，再到“建设服务型政府”，形成了新中国行政管理制度创新中服务理念的三次重大飞跃，服务理念在再造和拓展中不断深化、内化、具化。
3服务理念对行政管理制度创新的影响
服务理念的发展对行政制度创新的影响是全方位、多层次、集约化的，主要集中在以下四个方面。
第一，促进政府职能转变。政府职能转变是一个需要较长时间艰苦努力才能实现的制度变革，服务理念的持续创新对行政管理职能制度创新的推动作用具有导向性和连续性。这种影响的途径从两个方面开辟：一是通过行政体制改革和机构改革中的思想教育，增强转变职能的自觉性；二是通过行政管理制度变革使公务员与人民群众共同增强获得感和成就感，释放改革的能量。服务理念重塑了行政制度的本质。
第二，提升政府治理能力。现代政府治理能力是在权力分享、资源开放的条件下，与社会共同合作承担责任的能力。信任是合作的基础。当我们从严格的等级管理时代转为关系更为多元复杂的治理时代，政府必须着力营造与其他部门、私人部门、第三部门、志愿性群体、公民个人、公民之间的相互信任机制。服务是信任的前提。在公共信任度较低的社会里，尤其需要增强政府服务能力，只有实现服务现代化，才能建立互信机制。服务能力成为治理能力中最重要的方面。公务员服务意识强不强，还有赖于行政管理制度能不能有效调动积极性。在不搞政治运动、不滥用科层制压力的情况下，领导就是服务，上级为下级服务，解除他们工作中的后顾之忧，为他们的全面发展提供保障，就能调动广大公共管理人员积极性，让他们积极主动为社会服务。
第三，推动信息技术应用。用科学技术成果改进行政管理的结构、功能和流程是制度创新的重要动力。但这是一个被动服务的过程，往往受制于政府的主观态度。只有增强行政的主动服务精神，才能提高新技术应用的自觉性。在科技发展速度加快的情况下，特别是随着数字时代的到来，行政管理绩效在很大程度上取决于信息化技术。公众参与管理、决策和治理，也对政府服务的技能提出了更高的期待和要求。我国与很多国家一样，长期致力于运用信息通信技术推动政府管理模式创新，近年来取得了突破性发展：一是运用信息技术推动在线政务服务；二是运用信息技术推动政务服务改革，优化和重组行政管理组织；三是运用信息技术将行政管理制度创新嵌入政府业务流程创新之中。如果没有服务理念的不断增强，这些信息化方面的改革举措便难以应用，即使应用也难以持续。
第四，建设优良行政作风。改进行政作风，是顺利贯彻执行党和政府的理论、路线、方针、政策的重要保证。周恩来在担任国务院总理 26 年期间，亲手培育了国务院机关“兢兢业业、忠于职守；艰苦奋斗、廉洁奉公；严肃认真、谦虚谨慎”的优良传统和行政作风，被一代一代传承下来，发扬光大。好的作风需要有好的思想作为基础。马克思主义的人民观、为人民服务的理念，对培养服务行政的优良作风发挥了重要作用，对行政管理制度建设找准切入点、制高点、出发点和落脚点发挥了重要的作用，对实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益发挥了重要的作用。
4结论
在中华人民共和国成立之初，人民对公共事务的参与主要是通过政治手段来实现的。随着行政管理的公共性逐步增强，政治制度中的公共话语空间不断扩大，为参与公共事务管理提供的空间也不断扩大。在发展的过程中，国家遭受了许多严重的挫折，大大降低了人民对行政制度的信任度。党在社会主义建设和改革开放中取得的独创性理论成果和建设成就，极大地激发了行政管理制度的优越性，为开创中国特色社会主义公共性提供了宝贵资源和制度环境。70年来，中国创造了行政管理制度公共性创新的奇迹。一部新中国行政管理制度史，就是一部苦难辉煌的制度创新史。
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