上海市宝山区教育局基建设备管理中心
摘要：学校基建设施是开展人才培养、科学研究等活动的基础，教育事业不断发展，招生规模不断扩张，现有教学楼、功能性教室、空间格局等已无法满足常规教育活动的需求，维修改造项目频繁开展。受到学校运营属性的限制，其维修项目多开展于寒暑假阶段，一般最长工期也仅有60天左右，时间紧、任务重。本文立足成本管理，对学校维修项目前期阶段的投资控制进行分析，重点关注当前项目前期阶段投资控制存在的问题及优化对策，研究对象放在项目投资决策、方案设计及招投标阶段，并结合具体案例对前期投资控制工作经验进行总结，供相关人员参考借鉴。
关键词：学校维修项目；前期阶段；投资控制
引言：学校基建工程依照时间维度，可被划分成规划设计、发包采购、施工建设及使用运维四个阶段，项目前期投资控制的对象一般包括项目决策、方案设计及招投标环节。大量工程实践经验表明，随工程进度的深入，各环节对项目总投资的影响逐渐减弱，项目前期阶段发生的投资成本虽然不在总投资中占主要位置，但其对总投资的影响程度在90%以上，尤其是方案设计阶段，其中初步设计的影响可达到75%～90%、施工图设计的影响可达到10%～35%。由此看来，项目前期阶段的投资控制应被作为投资成本管理的重点，需要对其具体实施经验进行总结。
1项目前期阶段投资控制现状
1.1项目决策阶段
学校维修项目单个工程的体量通常较小，但数量相对较多，因此总投资成本并不低。在维修项目前期决策过程中，容易出现经费计划缺少长期性、项目经济效益可行性研究不足等问题。受到学校办学时长的影响，老旧校舍、水电取暖系统、绿化设施等发生部分老化，为保证学校基础设施使用安全，并提供更丰富的教学功能，需要进行维修改造的工程点较多。学校后勤部门每年提交维修申请，但受到资金、工期等问题的影响，并不是全部待改造工程均可一次性完工，也就导致项目前期决策缺少长远性，整体规划不完善，甚至存在边设计、边施工的现象[1]。另外，维修工程本身具备一定的不确定性，尤其是涉及到水电、消防进水、电力扩容等施工项目时，相应的投资额度也可能发生较大幅度的变动，导致维修项目无法顺利达到预计的维修改造成效。
1.2方案设计阶段
维修改造项目方案设计市场化程度较高，由建设单位支付全部设计费用，并以项目特点及造价要求决定费用水平。受使用途径的影响，校舍维修项目对安全系数的要求严格，因此设计单位在进行方案设计时，需选取更高的安全等级，以同时满足建设单位与设计单位的需求，导致投资成本上升。
相较于新建项目，学校维修项目的复杂程度有限，因此给出的设计图纸易出现详细度不够、可参考资料有限的问题。例如，初步设计方案中虽然呈现了校舍结构、水电系统等，但多停留在框架上，缺少详细的解释和描述，给投资控制带来较大难度。再如设计概算的编制，编制重点主要为混凝土工程、砌筑工程、墙面地面等，由于设计方案缺少细节描述，因此在概算编制时会选择扩大计算单价，导致建设材料、人工等存在较多的差价，设计概算与施工图预算间的差距被进一步加大。
1.3项目招标阶段
项目招标以公开、公正的方式，通过合理竞争，优化选择项目施工单位、材料供应商等，以确保学校维修项目获取最高的综合效益，并满足项目参与方的各自需求。招投标制度已经发展到一定的成熟水平，然而在实际执行时，仍然存在一些问题。例如，招标公告信息发放不及时、竞标单位围标等，导致招投标活动并未发挥出足够的资源有效配置作用。前文提到学校维修项目体量小、数量多的特点，建设方对项目的重视程度也是引发招投标阶段投资控制问题的一大原因。建设单位对学校维修项目的了解程度不够、缺少项目长期规划，或对竞标方的了解不足，评标过程把控不到位等，导致项目投资失控现象。
2项目前期阶段投资控制措施
2.1项目决策阶段的投资控制
学校维修项目决策阶段的投资控制需重点关注以下几项工作：
2.1.1加强项目可行性研究
学校维修项目可行性研究与常规建设项目的可行性研究目的相同，在开展具体工作时，可适当借鉴常规建设项目经验，以便给出更正确的投资决策。受到资金及工期的限制，学校维修项目常忽略可行性研究环节，即便开展可行性研究工作，但由于相关人才的缺少，给出的结果也很难满足维修项目投资控制真实所需[2]。鉴于以上背景，为避免教育经费浪费，学校可引入行业专家论证制度，对维修项目投资方案进行严格论证，以弥补现有管理人员经验及技术不足，找出最佳的工程方案，防控施工图变更风险，实现资源优化配置。
2.1.2梳理维修项目申报流程
校舍维修一般金额较小，存在学校自行确定施工单位开展维修工作的情况，由于行业间信息不对称，此类做法易引发重复维修或维修投资失控的问题。为使学校维修项目规范化、标准化开展，需要对维修项目申报流程进行设计，目前我们正在设计建立线上项目申报及审核平台。以学校主体校舍的维修改造为例，校舍维修需求由其使用主体提出，向区教育局提交下一年拟建项目申请；由教育局基建设备主管部门依照校舍运营情况，进行维修项目筛选，评估项目合理性，评价其维修等级，进行维修初步方案规划并委托第三方给出维修工程清单；由局基建设备主管部门会同学校管理层结合清单及学校实际情况，聘请有关专家一同进行项目分析并做出必要的调整，给出最后的项目修缮方案。
2.1.3完善维修项目决策制度
学校维修项目投资额度跨度较大，小则几万元，多则几千万。此类特点的基建项目适合采用阶梯式的决策流程，并配合项目责任制。例如，依照维修项目工程概算确定决策方式：概算在10万元以下的，可采用学校行政小组会议投票决定的方式；概算在100万元以下的，可采用局主管层面集体讨论的方式；概算超过100万的，可采用局长办公会投票决定的方式[3]。该分层次的决策制度能够最大限度简化小型维修项目的审批流程，确保其在寒暑假之内或更短时间顺利完成，同时又能保证大概算的项目经过严格审核，确保项目可行性，避免后期发生投资失控现象。如10万元以下的维修项目多为灵性抢修工作，由小组决议通过，简化审批流程，避免影响抢修进度而给学校带来其他损失。
2.2方案设计阶段的投资控制
2.2.1合理确定设计费用
建设单位对设计费用的确定主要依靠合理选择设计招标方式及设计费取费模式进行。学校维修项目设计平招标过程中，设计费用一般依照工程造价比例进行计提，如选择总价较低的设计单位，若维修项目工程量较大，还可先完成方案设计，确认方案后，再进行费用计提。当使用以上设计费用取费模式时，工程造价越大，设计费越高，因此降低材料或工艺价格并不能有效激发设计人员工作积极性，此时就需要对取费模式进行调整。例如，若维修项目总价较低，应避免采取固定费率的取费方式而选择固定设计费的模式，避免设计过程中，设计人员给出超出工程实际需求的设计方案或出现不合理设计。
2.2.2初步设计管理
初步设计必须满足学校维修项目需求，同时具备较高的经济性。校舍不同区域的功能要求及使用特点差异显著，因此在设计时，需充分考虑学校的运营特点，尽可能避免方案变更，为投资控制提供便利。例如，教室的改造应结合常规教学需求进行，电子白板、投影仪、多媒体等设备需做好空间预留，合理设计设备安装位置及线路排布；食堂的改造应注意空间的简洁性，满足学校食堂标准化要求。在设计过程中，建设单位需与设计单位保持良好的沟通，及时反馈维修项目需求，并为设计人员提供必要的资料及现场调研服务。
2.2.3施工图设计管理
施工图是学校维修项目实施中的核心性参考文件，其设计之前，初步设计已会审通过，但依照项目实际需求，部分地方仍需要细化和调整。在方案调整过程中，必须依照初步设计的原则、内容及投资概算进行，确保施工图同时具备技术及经济可行性。因此在初步会审时，建设单位与设计单位、施工单位应高度配合，从不同角度出发进行提问，全面消除施工图中模糊点与矛盾点，防止出现设计变更。若设计过程中确实涉及到较大变动，导致投资成本显著上升，证明原有的初步设计已失去指导意义，此时应对初步设计进行更改，并依照审批程序重新进行审批[4]。学校有必要组建单独的维修项目施工图审图小组，选派学校管理人员及专家技术人员，共同对设计图质量进行把控，合理控制投资成本。
2.2.4使用限额设计
在项目建设过程中，限额设计是控制投资成本的有效方式。限额设计指的是依照批准设计任务书及投资估算进行初步设计，然后再结合通过审核的初步设计进行施工图设计，在确保项目功能、质量达标的同时，合理分配投资支出，确保投资总额不超过既定标准。限额设计的主要特点为分层控制，在使用该方式时，需重点关注投资估算的编制，既要确保限额充足，又不能出现超限额问题。
2.3项目招标阶段的投资控制
2.3.1文件条款编制
合同中除包含设计图纸、工程量清单等内容，还需涵盖施工现场临时用水、用电系统的管理规范及维修工程验收费用规定。保证合同内容详细、全面，可有效避免竣工结算时发生“扯皮”问题，防止影响学校校舍或其他设备的正常使用。
建设方及受委托的投资监理应对合同附加条款进行详细审核，要求维修项目承包单位设计单独账户，实现专款专用，且建设方有权查看专项账户内资金流动情况，加强过程中的资金监管，帮助学校开展投资控制工作。
2.3.2招标控制价编制
预算编制开展于清单编制的基础之上，完成定额套用。为防止投标方以低于成本价的价格中标，招标文件中需对投标价格下限进行规定。学校维修项目归属于一般建设工程，可参考招标控制价适当下浮。招标控制价编制过程中，充分遵循市场化原则，人员、设备、材料的价格均应依照当地造价部分发布的标准价格进行设定，确保价格水平合理。例如，人工费用可在最高与最低价中取中间值，若总价超预算，可适当调低。材料价格差异不大，依照造价标准信息要求制定即可，部分价格差异较大的材料，如各个档次的地砖，应设置暂估价，依照铺设位置及使用功能进行区分。其他机械设备的价格可结合参数、型号及数量，向厂家询价。
2.3.3评标方式确定
评标办法对评标结果的影响较大，进而影响学校维修项目的投资控制。学校维修项目一般选用最低价报价法或平均值评审法。
最低价报价法虽然可直观降低工程造价，但易引发恶意低价的问题，对工程质量的保障程度低，如偷工减料、安全风险等[5]。
平均值评审法的优势在于竞争性及随机性强，可有效避免恶意竞标现象，降低施工风险，但其使用会提高串标、围标等问题的发生概率，需酌情选择。
3学校维修项目前期阶段投资控制案例分析
3.1案例背景简介
某中学现有在校师生共计三千余人，学校总建筑面积约7.2万m2，主体教学楼建筑2栋。现有主教学楼设施建立于2002年，水管系统陈旧，在使用过程中已发生多次变形、爆裂事故，地下区域存在多个漏水点，严重影响到师生安全及正常教学工作的开展，决定对教学楼水管系统进行全面维修。对2018年水管维修情况进行总结，全年共发生大小维修活动共计22次，零星维修费用达到13.2万元。
3.2投资控制分析
项目前期决策阶段，校领导及技术人员对水管爆裂问题常发的原因进行分析，总结出以下几点原因：管道敷设阶段细节处理不到位，接口位置老化非常严重；管道敷设过程回填材料中存在大量尖锐碎石，对管道造成机械伤害。最终将维修方案确定为水管更换，选用涂塑不锈钢管道取代原来的水管。
本次维修项目经费主要为教育局拨款，在时效性存在一定问题，因此方案论证在内部完成，未聘请专业人员，且在设计单位库中挑选设计单位。本项目邀请专业的造价咨询单位负责招标控制价的编制，并使用综合评分法进行招标，评标小组共5人，竞标单位28家。标书审核过程中，4家竞标单位提供的标书未达到招标文件要求而作废。经专家打分，最终成功竞标的单位以1350215.35元价格中标，相较于学校编制的招标控制价（1687261.47元）降低近20%。
结论：目前大多数学校校舍已使用较长时间，且随着新一轮教学改革，对校舍功能性的要求进一步提高，产生大量维修需求。学校维修项目一般以财政拨款为主要资金来源，为确保政府、教育部门资金得到最充分的利用，保证维修项目达到理想效果，加强前期阶段投资控制至关重要。学校有必要结合自身情况，设置专门的维修项目管理方案，并加强对项目决策、方案设计、项目招标阶段的投资控制力度，并在投资管理过程中不断总结管理及技术经验，除维修项目综合效益提升，为学校其他建设活动的开展积累经验。
参考文献：
[1]赵歆宇.建设项目前期投资估算与成本控制探析[J].现代经济信息，2019，（21）：229.
[2]唐焱.浅析工程项目建设前期投资控制[J].建筑工程技术与设计，2019，（6）：1380.
[3]李磊.“定额管理”模式下高校改造项目招标前期投资控制[J].工程建设与设计，2019，（9）：270-272.
[4]付宁莉.浅谈工程项目前期投资控制[J].装饰装修天地，2018，（13）：91.
[5]陈巍.浅谈建设项目工程前期投资的控制[J].科学与财富，2018，（2）：218.