单位：菏泽市辐射和危险废物管理站 山东菏泽 274000
摘要：以排污许可制为核心的固定污染源环境管理制度，并要求依法逐步纳入大气污染物、水污染物之外的其他污染物，为固体废物纳入排污许可提供了制度基础。欧美等发达国家和地区通过立法对固体废物实行许可管理，形成一套较为成熟的固体废物污染防治和许可管理体系。鉴于此，文章结合笔者多年工作经验，对固体废物纳入排污许可管理的思考与建议提出了一些建议，仅供参考。
关键词：固体废物；纳入排污许可管理；思考与建议
引言
我国工业固体废物和危险废物种类繁多、产生量大，规范化管理难度大。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体法》）及相关法律法规要求，我国实行固体废物分类管理、环境税收管理、进口管制、申报登记、危险废物经营许可等多项制度，取得了积极进展，为指导和规范固体废物纳入排污许可标准达下良好的基础。
1、排污许可设定的基本要求
我国不仅在现行法律中明确了排污许可设定要，而且通过十八大以来党中央及国务院颁布的一系列重要文件就污染物排放许可制度进行了规定，为国务院加快推进出台排污许可办法和实施步骤发挥了重要作用，这些文件包括：《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》等。排污许可设定，总体上需顺应上述行政许可与环保类法律及国家层面的改革精神。具体而言，排污许可设定之法定，首先要求与设定原则及设定范围相符。我国《行政许可法》对行政许可设定合理化问题给予了关注，明确了设定许可的原则（第11条），可以设定许可的事项（第12条）以及设定许可的例外（第13条）。根据文义解释与目的解释，排污许可设定符合“维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”的原则，属于“直接涉及生态环境保护”的范畴，且不具备第13条规定的禁止情形。所以，排污许可设定符合《行政许可法》的设定原则及范围。其次，排污许可设定之法定，需区分行政许可设定中的“创设”与“规定”。设定是指由特定主体享有的确定行政法关系形式的法律资格，创设权是上位法未对行政许可做出规范，下位法自主设立行政许可的权力。规定权指上位法对行政许可已有规范，下位法在其许可事项范围内具体落实和制定细则的权力。就创设而言，法律、行政法规与地方性法规有权创设经常性排污许可事项，国务院的决定与省级地方政府规章在法定条件下有权创设临时性排污许可事项。实际上，当前的立法实践就词源意义上的设定进行了限缩界定。根据一般文义解释，结合《行政许可法》第11～18条规定[1]，排污许可作为普通许可的一种，其设定明显属于创设立法权范畴，不应界定为执行性立法权的规定权范畴，规定权只能在上位法设定的许可范围内进行细化。
2、排污许可管理面临的思考问题
2.1固体废物管理不完善
处理固体废物的同时，出现固体废物的排放。虽不是主要的污染物排放源，但恶臭等异味扰民问题成为环境管理的敏感点。目前这类无组织排放仅依据排放标准中关于厂界大气污染物浓度的要求，其污染很难得到有效控制。
2.2排污单位环境主体责任有待进一步落实
通过这几年在排污许可制度改革方面的努力，排污单位逐步有了持证排污的意识，但是按证排污的意识还很淡薄，生态环境主体责任意识还需要加强。排污许可证只是“身份证”，不是“良民证”，不少排污单位认为排污单位的主体责任就是拿到排污许可证，有了排污许可证排污行为就合法了，对排污许可证的作用不了解，未形成依证守法的理念。大部分排污单位对申报排污许可证缺乏积极性，态度不认真，需要核发部门“手把手”“保姆式”指导填报，对排污许可政策及技术文件理解不到位，存在提交的申请材料质量不高、适用标准错误等问题；还有的排污单位把申请工作交给第三方机构一填了事，对许可证内容、整改要求了解甚少，后期的自行监测、台账记录、执行报告提交等都未落实[2]。
3、固体废物纳入排污许可管理的思考与建议
3.1固体废物纳入排污许可管理的建议
一是完善相关法律法规支撑。在《固体法》的修订和《排污许可管理条例》（草案）的制定过程中，明确将固体废物纳入排污许可管理，明确无证和不按证管理固体废物的法律责任等具体内容，完善固体废物排污许可顶层法律支撑。二是科学确定许可管理内容。一方面，将一般工业固体废物和危险废物均纳入排污许可管理，实现管控对象全覆盖[3]；另一方面，根据固体废物利用处置现状水平分类设置排污许可管理的具体内容和管控方式，兼顾制度的科学性和可操作性。三是衔接固体废物管理制度。以现有固体废物相关法律法规、标准、管理制度、技术规范等为依据，将各项制度与排污许可制度衔接或整合，并将全国排污许可证管理信息平台与固废管理信息系统充分衔接，实现数据互通共享，真正实现排污许可“一证式”管理目标。四是固废排污许可分步推进。首先，纳入排污许可管理的企业根据要求补充申报固体废物排污许可管理内容；其次，将重点关注纳入土壤环境污染防治重点监管单位名录和危险废物名录涉及的重点行业，持续开展重点行业固体废物产生情况和排放量核算方法研究。五是完善固体废物污染防治技术体系。一方面，大力推动固体废物污染防治技术研究，为排污单位利用和处置固体废物提供技术支撑；另一方面，通过实测和综合分析等方法，开展固体废物总量核算研究，为统一统计口径、精准治废提供解决路径。六是加强许可证后监管执法。重点加强对未取得许可证和未按证管理而产生工业固体废物或者危险废物行为的环境监管，按照排污许可证要求，检查排污单位的固体废物产生、贮存、转移、处置、综合利用的全过程管理情况[4]。
3.2创新理念思维，实现许可管理全覆盖
一是实现行业企业全覆盖。在生态环境部固定污染源清理整顿试点经验总结的基础上，分两步走：首先，以第二次污染源普查的重点行业排污单位清单为基础，摸排2018年以来新增投运的排污单位，结合工商、税务、电力以及生态环境监管企业名单、排污费征收企业名单等信息，查遗补漏，形成固定污染源基础信息清单。按照摸、排、分、清的工作步骤，在全国范围内全面开展固定污染源清理整顿，“核发一个行业，清理一个行业”，将固定污染源全部纳入监督范畴；其次，对暂不能达到许可条件的企业开展帮扶、督促整改，实现“规范一个行业，达标一个行业”[5]。二是实现环境要素全覆盖。《固体废物污染环境防治法》和《噪声污染防治法》修订后，将实现依法将固体废物、噪声纳入排污许可管理。依法开展温室气体纳入许可体系协同管理的可行性及实施路径研究，强化与温室气体协同管理，从而实现固定污染源多污染物协同控制。三是实现陆域、流域、海域全覆盖。将入河入海排污口、海洋污染源等纳入排污许可管理。结合区域、流域环境质量管控要求，依托污染防治可行技术，积极探索基于环境质量改善目标的区域、流域污染源管控机制和模式，全面推动区域、流域环境质量改善。统筹总量管理和区域监管联动，开展流域、河口、海洋、陆域监管一体化体系；建立陆海联合管控网络平台，构建海洋、水利、生态环境等不同部门之间的数据共享和业务协同等工作机制。
结束语
综上所述，应加强一是完善相关法律法规支撑，进行科学确定许可管理内容，衔接固体废物管理制度，再进行固废排污许可分步推进，完善固体废物污染防治技术体系，加强许可证后监管执法，创新理念思维，实现许可管理全覆盖。
参考文献：
[1]史学瀛，杨博文.我国环境保护税与排污许可管理的制度耦合与衔接机制[J].税收经济研究，2019，24（01）：17-24.
[2]姜潇.《排污许可管理条例（草案征求意见稿）》评析[J].中国政法大学学报，2019（01）：32-42+206.
[3]李净雪.我国排污许可制度研究[D].河北地质大学，2019.
[4]侯进令.论《排污许可管理条例（草案征求意见稿）》中的处罚方式——借鉴美国相关经验[J].环境保护，2018，46（22）：64-67.
[5]梁忠，汪劲.《排污许可管理条例》的立法问题及制度设计[J].环境影响评价，2018，40（03）：23-26.