南宁市勘察测绘地理信息院 广西南宁 530000
摘要：2019年5月10日印发的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发（2019）18号）明确提出，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。”随着各级国土空间规划的陆续开展，作为其前置条件的双评价工作更是受到业界的广泛关注。
关键词：国土空间规划；双评价；研究
一、国土空间规划的双评价内涵
1.资源环境承载力评价
在国土空间规划中框架中，资源环境承载力指在一定时期和空间区域内，在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下，资源环境所能维持自然环境和社会经济活动的可持续发展的支撑与保障能力。其主要包括两大内涵：（1）指区域内固有自然资源支撑人类社会可持续发展的规模、限度及潜力。（2）区域内自然生态环境对人类社会发展产生的负外部性的容纳能力。
资源环境承载力评价指在特定目标、需求与条件下，采用定性与定量结合的思维来探索区域自然资源与环境支撑社会发展的承受能力，确定区域内资源环境条件本底、状态、潜力和趋势的评价。从评价对象上看，资源环境承载力评价关注的是国土空间内资源禀赋、环境要素和人类社会活动三大基本要素。从研究内容上看，资源环境承载力评价关注的是资源环境与人类经济社会活动的相互关系，探索资源禀赋和环境要素对人类社会可持续发展的最大支撑能力。区域资源禀赋和环境要素的现时状态奠定了资源环境承载力的基础，并且受人类的生产、生活和生态活动影响。一般而言，资源环境承载能力越高，越能够支撑经济社会发展；资源环境承载能力越低，则对经济社会发展的承载能力越弱。从研究目的上看，资源环境承载力评价重在挖掘资源禀赋支撑人类社会活动的程度，定位环境要素约束人类社会活动的阈值，旨在理解资源环境承载与人类开发活动强度的矛盾，推动国土空间开发的资源环境与社会活动的统筹协调。
2.国土空间适宜性评价
在国土空间规划框架中，国土空间适宜性指国土空间的城镇扩张、农业开发、生态保护等不同开发方式、功能和空间的适宜程度。其主要包括两大内涵：（1）探索以土地为载体的多种适宜性，如城镇开发适宜性、农业开发适宜性、生态保护适宜性等。（2）基于空间视角研判区域内国土开发方式、功能定位和结构组织。
国土空间适宜性评价指在特定目标、需求与条件下，分析不同国土开发方式、功能和空间在特定资源环境背景下的适宜程度的评价。从研究对象上来看，国土空间适宜性评价关注的国土空间，本质是政治视角下的土地及空间。从研究内容上看，国土适宜性评价遵循土地适宜性思想，从宏观尺度上综合区域资源、环境和社会经济活动等状态，揭示国土空间中城镇、农业、生态等开发模式下的适宜程度。从研究目的上看，国土空间适宜性评价重在确定一定区域内城镇、农业、生态等模式的适宜程度，从不同空间尺度上定位“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性和引导性的工作。
二、国土空间规划的双评价逻辑关联分析
1.评价要素与内容
评价要素上，资源环境承载力侧重于自然资源环境本底条件与状态，更多考虑的是区域自然资源禀赋和环境要素对人类活动的约束；国土空间适宜性评价则是建立在明确约束状况的前提和基础上，更多结合社会经济发展等内容，对国土空间开发与保护等活动进行评价的过程。当某一区域的资源环境对人类活动产生高度约束时（出现超载或高承载压力），国土空间适宜性评价一般不重点考虑或规避这些资源环境要素，以减少承载压力与适宜性之间的矛盾有冲突。
评价内容上，资源环境承载力一般被认为是国土空间适宜性评价的前提和基础，主要体现在：（1）资源环境承载力优势区域可作为国土空间适宜性高潜力地区，在国土空间适宜性评价过程中可适当放宽资源与环境适宜性评价标准或阈值，也可通过资源环境承载力评价结果检验国土空间适宜性评价结果。（2）资源环境承载力评价识别的承载力短板要素可作为国土空间适宜性评价的强限制性因子，如区域水资源承载压力最为突出且不足以支撑持续的社会经济活动时，应将区域内河、湖、水库等设置为城镇和农业等适宜性的强限制因子，采用一票否决制限制开发。（3）资源环境承载力的超载、高承载压力、高警情等严重状态可作为国土空间适宜性参考的限制性因子，如区域耕地承载力不堪剧烈的耕作活动而呈现出一定的承载压力时，可在国土空间适宜性评价中设置较高限制标准，以突出耕地资源的限制性。
2.在国土空间规划中承担的角色
就国土空间规划的决策作用而言，资源环境承载力评价侧重对目前资源环境与人类活动的约束状态揭示，强调国土空间规划过程中对人为活动的“严格调控”和资源环境的“空间保护”，为国土空间规划实施提供基础判断，可以理解为国土空间规划开展的“决策基础”。国土空间适宜性评价则更进一步，侧重于资源环境与人类活动的优化配置和合理布局，强调国土空间规划过程中对人为活动的“积极引导”和资源环境的“空间开发”，为国土空间规划实施奠定深层的理解与引导，可以理解为国土空间规划的“决策引领”。
就国土空间规划的实践内容而言，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价存在并列关系，可根据自身用途与特点分别为国土空间规划的不同实践内容提供数据支持。例如，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”，其中的三大任务一般采用双评价分别实现---“生态保护红线”采用国土空间适宜性评价确定，“环境质量底线”和“资源消耗上限”采用资源环境承载力评价确定。
就国土空间规划的编制过程而言，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价内容既存在矛盾却又不可或缺。两者的矛盾点在于：资源环境承载力评价侧重阐述资源环境开发的状态，国土空间适宜性评价侧重阐述资源环境开发的理想潜能。在国土空间规划编制过程中，资源环境开发的现状与理想潜能可能存在冲突或矛盾之处，如何看待与处理该矛盾给国土空间规划编制留下了难题。同时，两者缺一不可的原因在于：国土空间规划的本质就在于区域空间要素的重构，它离不开对区域要素现状（资源环境承载力评价）的参考，也离不开对区域要素理想潜能（国土空间适宜性评价）的预测。通过理想潜能与现状的对比，纠正不适宜地区的错误开发行为，提高国土空间规划的合理性、有效性和科学性。
结语
“双评价”作为国土空间规划编制的基础，是通过对比现状（如开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等）对既有规划成果进行校正，指出规划范围内未来生态修复的要点，揭示现状资源环境禀赋的优势与短板，指出提升国土空间资源环境承载能力的路径，满足国土空间规划提出的“必用性”“管用性”和“好用性”内在要求。随着各界的深入探讨、《技术指南》的出台完善和各地的探索实践，其将更好地服务于国土空间规划的编制。
参考文献
[1]中共中央国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.
[2]自然资源部.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）[Z].2019.
[3]李强，张鲸.我国空间规划的回顾与反思[J],城市发展研究,2019（1）.