北京经济技术开发区社会保险保障中心
摘要：经过多年的努力，我国经开区已经进入产城融合发展新阶段，同时经开区社会管理和公共服务基础设施落后、发展不均衡、服务不均等问题也日益凸显，已经影响到经开区的健康发展。为此，经开区管理机构应该高度重视，建立健全管理体制机制，统筹协调各类资源，推进社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展。
关键词：社会管理 公共服务 共建共享 均衡协同发展
2020年是我国全面建成小康社会的决胜之年，也是各类各级经开区经开区提升经济发展实力的关键之年。年初肆虐的新冠肺炎疫情给我们上了惨痛的一课，以村、社区为单位的社会管理和居民服务机制在抗疫过程中发挥了重要作用。而在以园区、企业为主体的经开区则凸显出很大不足。这已成为经开区社会管理和公共服务发展必须要考虑的重要问题。在当前经开区公共用地、资金相对紧张、基础设施建设周期长等问题凸显的形势下，推动共建共享均衡协同发展将是经开区社会管理和公共服务发展的重要课题。
一、经开区社会管理和公共服务发展问题概述
当前我国各地各类经开区已经进入新时代高质量、开放式、综合性“产城融合”发展的新阶段，单一型经济功能结构已经逐渐被以人为本的多元型城市功能结构所替代[1]。这一阶段经开区人口密度、设施水平、功能等日趋于一般意义上的城市化地区,对母城实施全面反哺,展开两者之间的互动和深层次的功能。[2]这一阶段经开区面临的最大问题是“人”的问题。尤其是北京经济技术开发区、上海漕河泾经济技术开发区这样地处特大城市的国家级经开区，在吸引人才、留住人才等方面既有优势，也面临着社会管理和公共服务等发展不均衡而造成的困境，比如常住人口与产业人口、经开区内部与周边地区、原有区与新扩区、核心区与延展区等社会管理和公共服务发展不均衡。这种不均衡已经在很大程度上影响到经开区人才凝聚和企业入驻。
北京经济技术开发区作为我国较早建立的经开区之一，是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的国家级经济技术开发区。2019年用全市0.35%的土地、1.1%的工业用水，支持了全市20%的规模以上工业总产值，贡献了北京工业增长率的一半。[3]正在着力打造具有全球影响力的科技成果转化承载区、技术创新示范区、深化改革先行区、高精尖产业主阵地和宜业宜居绿色新城。在大力构建“高精尖”及经济结构、产业有序疏解、创新要素聚集、城市建设提档升级、优质公共产品供给等方面做了大量工作，这也对社会管理和公共服务提出了更高的要求。北京经济技术开发区与其他大多数经开区一样，由政府主导，建立了“小政府、大社会”行政体制，相对独立运行。2019年之前的很长一段时间，与大兴区行政资源整合，社会管理和公共服务由大兴区行政机构负责，管委会缺乏必要授权，相关机构数量少、任务重，致使社会管理和公共服务设施总量不足，服务对象只能限制在特定区域和特定人群中。这造成一方面经开区社会管理和公共服务基础设施总量与行政区、建城区差距较大，但却比周边镇街尤其是农村地区明显优越；另一方面社会管理和公共服务对象主要是常住居民和产业人口中的部分人群。在我国经开区几乎普遍存在社会管理和公共服务不平衡、不均等问题，诸如社会管理和公共服务基础设施偏少，无论是级别、规模都远远落后于成熟城区或行政区，尚未建立与经开区人口密集度和素质相匹配的社会管理和公共服务体系。经开区常住人口、企业职工、高管及高端人才之间的社会管理和公共服务的需求和供给都有不同，尤其是以户籍或居住地为标准的社区管理、教育、卫生以及养老服务差别巨大，特别是在北京、上海、深圳等户籍管理严格、土地紧张地区的经开区，对非常住、无户籍的产业工人的社会管理和公共服务存在很大缺失，这种不均等性极其容易造成人群分层，影响到经开区的社会稳定和谐和长远发展。
二、共建共享是经开区社会管理和公共服务发展的有效选择
当前，我国已经形成以街道办事处和居民委员会为管理主体的基层社会管理体制。[4]在本次新冠病毒疫情阻击战中，这种体制发挥了重要作用，凸显出巨大优势。然而经开区街道社区只占到非常小的一部分，社会管理和公共服务对于广大产业区域而言几乎是空白。在这种特殊的管委会体制和特殊区域布局中，共建共享可以成为当前实现社会管理和公共服务均衡协同发展的有效选择。
首先，坚持共享发展是习近平总书记治国理政思想体系的重要组成部分，也是推进社会治理和公共服务均衡协同发展的重要指导。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并将共享确定为中国特色社会主义的本质要求。[5]党的十九大报告则进一步提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的战略目标。马克思、恩格斯从历史创作者的主体方面，早就肯定了共建共享理论，他们始终认为人民群众是历史的创造者，社会活动的主体是人民群众。[5]“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[6] 政府在社会治理过程中不是独行者，而是合作者。[7]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》首次明确共建共享方针，《中华人民共和公共服务保障法》则更加明确的规定“地方各级人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调，推动实现共建共享”。[8]
其次，共建共享是当前经开区社会管理和公共服务发展的基本方向。经开区作为特殊的经济发展体，无论在什么阶段，经济发展都是其主要目标。现阶段，以往单纯靠高收入吸引凝聚产业人口的政策已经无法适应劳动力短缺的实际。尤其像北京经济技术开发区这样以科技立区的经开区，高端科研人才关注的不仅仅是福利待遇、工作环境，更重要的是生活环境、社会环境。投资者也不再仅仅关注经开区优惠政策，而是开始关注经开区在帮助企业吸引人才、留住人才方面的具体举措。近年来习近平新时代中国特色理论和党的十九大精神已经深入人心，经开区各级干部已经充分认识到社会管理和公共服务在增进民生福祉、推动经济社会全面发展的重要意义，开始高度关注社会管理和公共服务。大部分企业也充分认识到社会环境在企业自身发展中的重要作用，不仅主动帮助企业职工争取权利，而且积极主动贡献资源推动社会管理和公共服务发展。北京经济技术开发区实施的《群众性文化团队、文体基地扶持办法》鼓励支持企业文化体育场所对社会开放，得到众多企业的积极响应，取得了很好的效果。
第三，社会管理和公共服务一体化均衡协同发展速度加快。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视服务型政府建设，通过提供各种周到细致的服务加强管理，推动了管理和服务的有机融合。在2020年初的抗疫过程中，以街道、社区等为主的基层社会管理发挥了重要作用，其中最为典型的经验就是在对社区、村进行封闭的同时，安排专人负责为辖区群众提供周到的服务，让他们安心居家抗疫。这充分表明社会管理必须辅以周到细致、符合群众需求的精准性服务，才是能够真正让社会管理发挥作用，而与公共服务的有机结合必然是推动社会管理的绝佳方式。多数经开区对以流动人口为主的产业人口的社会管理已经由防范式管理转变为服务式管理，“过去防范式的管理模式已经不能适应现如今庞大的群体。”[9]。
三、经开区社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展路径
经开区特殊的管理机制、发展实际，决定推进社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展是一项系统工程，需要政府发挥主导作用，建立科学合理的运行机制，树立全领域、全方法的服务型政府建设理念，研究制定符合实际、科学而合理的规划蓝图，充调动社会力量、协调相关区域、单位资源，形成社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展的良好格局。
一是建立健全社会管理和公共服务共建共享协同发展运行机制。（1）进一步研究开发区管委会职能部门设置，按照“精简、高效、统一”的原则，将社会管理和公共服务职能整合到一个部门中。如北京经济技术开发区管委会社会事业局就承担着经开区绝大部分的社会管理和公共服务职能，这对于推动经开区社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展具有至关重要的意义。（2）根据实际增加社会管理和公共服务专门机构和专职队伍，尤其是教育、卫生、医疗、体育等与民生福祉密切相关的专门机构和专职队伍，从根本上改变经开区机构和队伍不足甚至空白的局面。（3）研究确定符合经开区实际的社会管理和公共服务原则，充分考虑外来人口的流动性，使社会管理和公共服务覆盖到大多数达到法定常住人口标准的产业人口，[9]将数量众多的产业人口纳入到社会管理和公共服务之中，实现辖区内社会管理和公共服务设施布局、网点设置按照服务区域、服务人口协同合理的原则进行配置。（4）研究制定推动经开区社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展的制度体系，主要包括资金筹措管理、专业人才队伍建设、专有土地规划、基础设施管理、志愿者管理、社会力量调动凝聚等方面的制度，探索建立经开区社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展的长效机制。
二是转变“重管理、轻服务”的思路，树立全方位、全领域的服务型政府建设理念，推动社会管理和公共服务融合发展，让更多的人共享经开区发展成果。著名管理学家杜拉克指出，当今社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。[10]经开区在推进服务型政府建设过程中要重新定位政府与公众的关系，立足经开区实际，树立起真正服务于全体大众的新理念。（1）打破管理和服务的界限，通过提供无差别、均等化的公共服务将原先受制于某种标准、规则的社会管理拓展到全体人员，减少彼此之间的不均等。重点是将目前主要依托社区进行的社会管理和公共服务拓展到园区、企业以及其他社会大众，让大家共享发展成果。（2）改变以往主要以“投资”为导向的服务型政府建设方式，将服务对象向全体人员延伸。即不仅要为企业投资、经营发展提供周到细致的服务，营造良好的营商环境；还要为经开区所有人员，乃至周边街镇地区居民和农民，提供各类公共服务，减少经开区不同人群之间社会管理和公共服务的不均等。
三是要进一步加强调查，摸清底数，研究制定社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展的规划蓝图，有的放矢推进各项工作。（1）加强对社会管理和公共服务所有相关因素的调研，摸清底数建立基础台账，包括经开区内各方面的具体情况、经开区内各类人群社会管理和公共服务的具体需求、发展趋势，经开区相关区域或者部门的优势、对开发区的意义，以及其他经开区在这方面好的经验和做法等；（2）制定符合经开区发展规律和发展趋势的科学规划，形成经开区社会管理和公共服务发展的一本规划、一张蓝图。将“先基础配套、后项目落地”的理念，引入到社会管理和公共服务领域，高度重视社会管理和公共服务领域的基础设施建设，建设一批区级公共服务设施，包括图书馆、文化馆、青年宫、少年宫、科技馆、博物馆等。建设一批经开区地区级、街镇级公共服务设施如卫生服务站、文体中心等；推荐园区和较大规模的企业、园区建设一批公共服务、医疗保健基地，作为本园区公共服务的基本支柱。（3）充分发挥经开区科技领先优势，推进社会管理和公共服务智慧信息服务平台建设，通过数字化手段丰富服务内容，扩宽服务范围，尤其是着力提升社会管理和公共服务设施的国际化水平，为经开区吸引、留住国际高端人才提供服务。
四是充分调动社会力量参与社会管理和公共服务，形成全民参与社会管理和公共服务共建共享的新格局。公共服务的公共性和社会管理的社会性都决定，社会力量是社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展的重要参与主体，[11]在公共管理和社会管理共建共享均衡协同发展中应该发挥应有的作用。（1）充分认识社会力量在社会管理和公共服务的重要作用，充分调动社会力量参与公共文化服务和社会管理的积极性和主动性。除了设立引导资金、建立共建共享机制以外，更重要的加强理念宣传和引导，让广大企业园区能够主动融入到经开区社会管理和公共服务之中，让他们既是供给者，又是享受者，真正成为经开区的一分子。（2）要积极拓宽融资渠道，科学推进政府购买服务，积极研究制定细化政府购买服务指导目录，调动社会力量参与经开区公共服和社会管理。（3）高度重视社会组织的作用，积极引导、扶持培育一些示范型、高质量、品牌化的社会组织；推动全市性、其他区域内相关社会组织在经开区设立相关办事机构或分支机构，推动建立由全市或者其他区知名人士、专家、品牌机构参与的经开区社会组织，将社会组织发展成为引进资源、推进共建共享的重要方式。
五是积极协调上级、属地和相邻区域资源，实现辖区内外的共建共享均衡协同发展。（1）积极用好上级资源，探索推进上级相关单位将科层体制中的资源向经开区政策、资源的倾斜，设立与经开区人口密度、发展实际相匹配的服务场所和工作机构，如北京经济技术开发区在扩区和体制调整的大背景下，社会管理行政部门与公共服务机构要积极争取在大健康、教育、文化、社会建设等服务体系中设立与各领域相匹配的卫生健康中心、教育中心、文化中心、体育中心等；（2）在扩区范围内提升属地政府在社会管理和公共服务方面的支撑作用，形成良好的合作关系。如北京经济技术开发区要协调好通州区、大兴区的相关资源，实现有效对接；（3）积极与资源优势行政区建立良好合作关系，实现资源的有效置换，同时将本地丰富的科研实践基地提供给相关区使用等，实现优势资源置换。
当然，经开区社会管理和公共服务共建共享均衡协同发展绝对不仅仅是经开区自身能够完全完成的，需要各级政府，尤其是国家相关部委、各省级部门能够高度重视经开区在社会管理和公共服务发展中的实际困难。在制定法律法规、规章制度、政策措施，乃至评估考核中，充分考虑经开区的特殊性，为经开区公共服务和社会管理共建共享均衡协同发展争取一席之地。
参考文献
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[3]陈建.北京亦庄六成以上产业人口实现职住平衡. [EB/OL].(2019-7-19)[2020-12-15].http://www.chinanews.com/gn/2019/07-30/8911061.shtml
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