桂林市公共投资项目审计中心
摘要：公共投资建设和非公共投资建设是社会经济建设的两个相互联系、相互促进，又相互制约的方面。公共投资建设管理市场化是投资主体与投资建设管理主体相分离，投资主体一-政府通过市场原则选聘管理者，并依法对管理者实施监控。公共投资建设管理市场化是我国全面推行依法执政，有效扼制和预防公共投资建设中的腐败现象的重要措施；是对公共投资建设实行专业化管理，不断提高管理水平和公共投资建设效益的良方；同时有利于加强非基础性公共投资建设资金的管理，提高其使用效益。
关键词：公共投资建设；公共投资建设管理市场化；公共投资建设效益
公共投资建设利非公共投资建设是社会经济建设的两个相互联系、相互促进又相互制约的方面。“发展中国家的基础设施的供应明显不足，是社会经济发展的瓶颈”，在经济发展初期，尤其应该集中精力，扩大公共投资，保证基础设施的超前发展七“为私人投资提供良好的外部环境，加强经济“起飞”。到经济发达阶段，公共投资仍应保持稳定的增长，只不过此时公共投资的重心是从注重基础建设等“硬件”向教育、保健、社会保障等能够直接增加社会福利的方向转移。新中国成立后，党利政府一贯重视公共投资建设，并取得了举世瞩目的成就。但由于新中国是在极其贫穷落后的基础上建立的，因此我国现在的公共投资建设与全面建设小康社会的目标要求相比，与发达国家相比，还差得很远，还需要进一步加大公共投资建设。公共投资建设的主体一般是政府，在腐败已成为世界性现象的当代，预防公共投资建设中的腐败和提高公共投资建设的效益已成为世界性的重大课题。笔者认为，解决这一课题的良方是实行公共投资建设管理市场化。
1 公共投资建设管理市场化的含义
公共投资建设是全部由政府财政资金、政府债务资金投资或者政府与某些社会组织及个人合作投资的以满足公共需要为目的的建设，它主要有：
（1）国民经济基础性建设投资，如铁路、公路、码头、机场等基础性建设投资；石油、天然气、电力等基础性建设投资；自来水、灌溉用水、工业用水等基础性建设投资。
（2）公益性建设投资，如教育、科技、文化、卫生、体育、环保、社会保障等事业的投资；城市改造与整治、城镇绿化和园林建设的投资。
（3）国家管理防卫机关基础性建设投资和维持国家机器正常运转的投资。公共投资建设管理，一是指对政府财政资金或债务资金投资的国民经济基础性建设项目，国家管理防卫机关基础性建设项目和教育、科技、文化、体育、卫生、环保、社保等事业的基础性建设项目的工程建设质童管理和投资效益管理；二是指对政府财政资金或债务资金投资的非基础性公共事业经费以及对维持国家机器正常运转经费的使用规范管理利使用效益管理。
公共投资建设管理市场化是指投资主体与投资建设管理主体相分离，投资主体——政府通过市场原则选聘管理者，并依法对管理者实施监控。如政府在投资基础性建设项目（包括国民经济基础性建设项目，除国防工程外的国家管理防卫机关的基础性建设项目和教育、科技、文化、体育、卫生、环保、社保等公益性事业单位的基建项目）过程中，通过公开、公正、公平的竞标方式在全国甚至世界范围内选聘高质量的满意的项目规划设计法人、施工建筑法人、施工过程质量监督法人、工程总体质量检查验收法人等依照相关法律、法规和承包合同或委托管理协议书上的条款进行管理，独立承担法律责任：政府在投资公益性事业活动经费和维持国家机器运转经费的过程中，通过公开、公正、公平的竞标方式在全国甚至世界范围内选聘高质量的满意的会计事务法人、物资釆购法人、采购物资质量及价格标准监督法人等依照相关法律、法规和委托管理协议书上的条款进行监督，独立承担法律责任。
2 当前实行公共投资建设管理市场化的重要意义
在社会主义市场经济条件下，公共投资建设管理市场化既是“十一五”期间我国“加快行政管理体制改革”、“继续推进政企分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开”的需要，又是提高我国公共投资效益和建设工程质量的重要手段。更是我国全面推行依法行政、提高执政能力的重要举措。笔者认为，当前实行公共投资建设管理市场化具有如下意义：
第一，公共投资建设管理市场化是我国全面推进依法执政的重要措施。在公共投资建设中，政府是投资的主体，公共投资建设项目一般是政府投资建设的项目。管理这些项目的建设，提高其效益和建设质量，是政府的重要职责，属行政管理的范围。新中国成立以来，公共投资建设一直是由政府直接管理的。半个多世纪以来的实践证明，这种由政府投资、政府直接管理的方法随着时间的推移，特别是在社会主义市场经济已逐步建立的条件下已成为十分落后的管理方式。依法行政，依法管理公共投资建设已成为我国提高政府管理效率，降低政府管理成本，预防行政管理中的腐败行为的先进管理方式。实行公共投资建设管理市场化，政府通过与具体执行管理任务的社会组织——企业法人签订具有法律效力的建设合同或委托管理协议书，将其公共投资建设项目的管理分解为几个层次，细化为若干科学化的数量标准，明确企业法人在各项目、各环节、各部分、各细节的管理职责与法律义务。执行管理的各企业法人依据这些职责和义务独立行使政府赋予的那部分管理职权，依法取得合法利润，独立承担由其管理失职或失误所造成的一切经济的、政治的和道德的损失。这样，过去那种政府投资、政府直接管理，政府管理失职或失误造成了公共投资建设重大损失而无人负责，或根本得不到揭露、得不到处理的现象就可以迅速减少甚至逐渐消除。
第二，公共投资建设管理市场化是有效扼制和预防公共投资建设中的腐败现象的重要措施。公共投资的基础性建设，一般说来投资规模大，建设周期长，自然垄断性强，承建这些项目的企业在较长时间内能获得丰厚的利润。于是有些企业就可能釆取用重金贿赂、女色腐蚀等手段收买发包的关键性政府官员以获得承包建设权。在具体的工程建设过程中，有的企业又进一步腐蚀参与建设质量监管的官员甚至职员，达到建设中途追加大量工程款，那些买通了政府官员的企业在工程施工建设过程中还可能会釆取偷工减料、使用劣质材料等手段，造成豆腐渣或半豆腐渣工程。近年来査处的一些大案要案，就是明证。但是，如果实行公共投资建设管理市场化，众多工程建设承包企业公开、公平竞标某一政府投资工程，众多工程建设施工质量监管企业公开、公平竞标某一政府工程的施工质量监管，众多工程项目总体质量检查验收企业公开、公平竞标某一政府工程建设的总体质量检査验收工作。在这种情况下，金钱美女虽然也能买通一些参与发包的政府官员，但其作用比过去大大缩小，有时甚至根本不起作用。同时，由于都是公开、公平竞标，政府在确保其公共投资建设质量的前提下，还能实现其公共投资项目建设工程费用和质量监管费用的最大限度的节约。
第三，公共投资建设管理市场化是提高公共投资效益的良方，政府投资建设的某一工程项目的效益是依工程项目建成后，在其设计寿命期内所带来的经济利益与其总建设费（包括规划设计费、施工建设费、施工建设质量监管费、工程总体质量检查验收费等）之比，在当今我国社会基建腐败现象尚未得到根本遏制的条件下，该工程的承包建设者往往为追求高额利润而偷工减料，滥用劣质材料，而投资主体——政府对该工程建设的质量监管因腐败也可能形同虚设，由此极易造成该工程的实际寿命大大低于设计寿命，实际造价大大高于设计造价，使该工程建设处于低效益甚至负效益状态。
结论：
在起步阶段，以政府投资为主导，优先建设基础路网、快速交通设施和大型公共项目开发，如高铁车站、行政办公等，通过政府引导，为新区带来必要的初始人口，形成初步聚集，集中力量促使一部分地段成熟，带动市场化的房地产开发。在发展阶段，基础教育设施适度超前，大型商业设施和区级以上的其他公共设施应在新区中心区范围预留发展用地，确保其用地处于新区主要交通站点和人流汇集点，为市场化的开发和经营创造必要条件。
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