摘要： 新冠肺炎疫情防控是对城市基层治理的一次全面检验，暴露出基层组织体系不健全、基层统筹动员能力不足、干部治理能力不足的等问题，要构建直接动员到群众的基层组织体系，推动街道社区明责、赋权、扩能，提升组织动员能力，加强干部交流、培训、历练，提升干部能力素质。
关键词： 新冠肺炎疫情防控；城市基层治理；组织体系；治理能力；
十八大以来，习近平总书记多次强调要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进城市基层党建创新。城市化进程加快对党的建设提出了新的要求，亟须以城市基层党建引领城市治理理念、方式、水平更新和提升，在变革跨越中加强城市各类群体的引领与凝聚。危机倒逼变革，变革催生机遇。有专家判断：“2003年的非典疫情意外催生了网购，这次的新冠肺炎疫情也会将基层治理推入快车道。”新冠肺炎疫情在极端情况下，城市基层治理作了一次全方位“体检”，既有经验也有教训，需要抓紧时机辩证分析、追根溯源，标准兼治、对症下药。
一、疫情检验组织体系，基层工作抓不实，源于基层组织不健全
（一）疫情防控的短板问题根源在组织体系不健全。随着单位制解体，社会形态发生巨大变化。过去，我们依靠单位和居委会联结群众，如今唯有依靠社区党组织，社区党组织往下是网格、居民小组和小区院落党小组或业委会。这次疫情暴露出，现有以信息联络和矛盾调处为主要功能的网格工作体系，无法很好承担起组织群众的职责；居民小组的组织结构和群众通过小区院落聚集的形态不适应，居民小组还是无法直接联系动员群众；小区院落党小组或业委会组织的覆盖率仍然偏低，城市居民没有完全组织起来、呈游离状态；在城市，商圈、楼宇、互联网等新业态新组织大量涌现，新的产业人群大量出现，党的组织和工作还没有完全覆盖；现有的“双报到”、党建项目认领、街道大工委、社区大党委等机制作用发挥不好，组织联结不够紧密；疫情防控工作任务经过上级组织层层安排部署到社区，但是没有有力的组织贯彻下去，导致工作浮在社区面上，停在小区门口。
（二）健全组织体系目前基层治理首要任务。要进一步加强社区以下基层党组织组织体系建设。一是优化网格组织体系，将党组织建在网格上。组建网格党支部，以党组织为核心推动“一网融合”，整合现有居民小组的职能，充实居民小组长、红色片长、网格员、西昌格格力量到网格，构建全能型工作网格。二是加快组建小区院落党组织，将党的组织延伸到群众中间。依托小区院落党组织，全面组建业委会，通过“院落党小组+业委会”构架，实现党组织动员和居民自我管理的有机融合。三是加强党建带团建、带群建，延伸党的工作触角。加强群众性自治组织、基层团组织、妇联组织和各类社会组织建设，同步植入党的组织和工作领导，最大程度把群众组织起来，达到“牵一发而动全身”的效果。不断完善县市党委—街道党工委—社区党委—网格党支部—小区院落党小组—群众自治组织及其他组织的紧密组织体系。
二、疫情检验动员能力，基层兜不住，源于职能定位不清晰
（一）现有管理体制中条与块的分离。现有的党和政府的工作体系分两条线，一是自上而下的条状行业系统，二是以地域划分的块状基层党组织。在数次公共事件中，特别是这次新冠病毒肺炎疫情，更强调区域的属地管理职责，希望通过区域统筹，实现精准高效分配资源、全面覆盖工作力量。但是越到基层，统筹能力越弱，如果只压实块的责任，没有整合条的资源，就出现条块分离，各自为政。比如，街道无法直接调动执法力量和卫生力量，影响应急响应速度；一些社区党组织叫不动机关单位，有的连单位小区就进不了；街道与部门的权责边界不清，有的部门推诿扯皮，要权不要责，存在部门本位主义。
（二）街道的职能定位不够科学。从目前情况来看，街道处于弱势边缘的地位。作为县市党委政府的派出单位，在授权范围内代表县市党委政府履行职责，却没有县直部门的资源和话语权，甚至要弱于乡镇。从国家管理体制改革的方向来看，推进基层整合审批服务执法力量重心下移、权力下放是趋势。有的街道干部抱怨：街道定位不准、不伦不类。有工作安排的时候把街道当乡镇，搞属地管理；有政策和资源的时候又把街道当做机关，排除在外。
（三）推动治理和服务重心下移。党的十九届四中全会提出，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。关键要按照明责、赋权、扩能总体思路，提升乡镇、街道话语权，增强横向统筹能力。一是大力推进街道管理体制改革，做好乡镇行政区划改革“后半篇”文章。坚持做强街道，赋予基层更多可调配资源，重点赋予街道对辖区重大决策和重大项目的建议权，下沉社区事项的统筹权。厘清乡镇、街道与部门的职责边界，开展机构编制“三定”规范培训，实现权责对等。优化部门派驻力量分配，建立与现有街道行政区划相对应的派驻格局，派驻机构一般交由街道调派。大力推进社区综合体建设，设立社区卫生中心、派驻社区民警，推动家庭医生有效发挥作用。二是深化推进城市基层区域党建建设，构建社区共同体。要实现城市区域各类组织联动互通，首先要从街道社区搭建平台、整合资源，关键要建立三方利益联结机制、共建共治共享机制。
新冠肺炎发生以来，北京等地在疫情防控工作中借势推进“双报到”工作，推动机关干部力量下沉，单位认领无人管理小区，取得了很好的效果。要进一步巩固联系互动，变倡议奉献为激励约束，变紧急动员为常态长效。开展横向“织网”行动，重点做实社区大党委，搭建社区与多元治理主体对话平台，加强区域治理常态互动，推动社区转变工作思路，用主动服务换来主动贡献。加强与相关部门对接，落实城市基层党建责任制，建立双向考评体系。拓展“比邻节”等社区活动载体，进一步丰富社区活动，培养社区文化，增强社区认同，整合区域力量健全应急响应、预警机制，构建社区共同体。
（四）推动社区重归社会。需要注意的是，有的社区已出现过度行政化的倾向，把社区阵地建成“小衙门”、朝九晚五，群众找不到人；有的社区干部习惯用管理的思维做工作，多发命令、少问反馈，不了解群众，不深入群众，不会做群众工作；有的社区对上级行政体系过度依赖，多等待上级安排，不会结合本社区实际主动思考应对突发状况。要建立村、社区事务准入制度，通过设立社区便民服务分中心、推行网上政务等方式，剥离政务服务职能，将村、社区的精力从行政事务中解放出来。设立社区发展基金，推进社区活动阵地亲民化打造，大力发展网上社区。在坚持党的绝对领导前提下，给以村、社区更多资源和空间开展群众工作。进一步拓展社区治理平台，开设“红色议事厅”，组织“党课开放日”等，经常性开展党群活动，强化对各类组织的政治引领和对居民群众的教育引导，大力推进社区书记、主任“一肩挑”。
三、 疫情检验干部能力，不会为、不善为，源于制度执行力和治理能力不足。
（一）新冠肺炎疫情凸显干部制度治理和治理能力不足。疫情是面镜子，哪个地方干部干得好不好，都能照得一清二楚。从新冠肺炎疫情防控工作来看，大多干部能冲锋在前，担当在先，但是存在不会为、不善为的情况。有的拿着工作方案、操作指南不会落实，面对种种突发状况、逾规越矩行为不会依法管控；有的习惯用管理的一元思维看问题，不能适应治理的多元环境，会上看、向下看，不会横向看，不能用巧劲整合社会资源形成合力；有的干部缺乏专业精神，不尊重科学，不经过研究讨论盲目决策，缺乏专业能力，知识结构老化、知识积累单一，无法适应新的工作领域、新的工作对象。需要注意的是，专业精神不等同于专业素养，专业能力不等同于专业学位，关键还是学习能力不足。
（二）提升干部制度执行力和治理能力的方法路径。全国组织部长会议提出，全面提升干部制度执行力和治理能力。实现干部制度执行力和治理能力的整体提升，既要加大交流力度，优化干部队伍结构，又要加强培训提升，补齐知识短板，更要加强实践历练，在一线练兵选将、优胜劣汰。一是加大干部双向流动力度。加大从优秀村、社区书记定向考录公务员、事业人员力度，选拔一批街道、乡镇班子成员到部门任职，将街道、乡镇领导班子工作经历作为选任机关单位负责人的必要条件。二是有针对性开展干部培训教育。将基层治理作为干部培训“必修课”，鼓励干部学习深造。举办基层治理论坛，分行业系统组织干部读书会，在各机关单位全面设立读书角，加强应急演练，进一步推动干部能力提升、观念转变。三是推动机关干部下沉历练。选派优秀年轻干部担任社区专员和村党组织第一书记，推动社区干部与物业公司管理层双向挂职，选拔一批市直部门领导班子成员到街道、乡镇挂职锻炼，进一步完善“双报到”工作机制，建立机关事业单位干部下沉社区服务的长效机制，与单位目标绩效挂钩。
结语
新冠肺炎疫情防控中暴露出城市基层治理三个方面短板。一是城市基层治理组织体系不够紧密，深入群众不够，还存覆盖盲区。二是街道社区的职能定位不够清晰，基层缺乏统筹动员能力。三是干部应对部队，缺乏相应的制度执行力和治理能力。要进一步推进县市党委—街道党工委—社区党委—网格党支部—小区院落党小组—群众自治组织及其他组织四级组织体系建设；大力推进街道管理体制改革，推动社区去行政化、回归社会；加强干部交流、培训、实践锻炼，提升其制度执行力和治理能力。
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作者简介: 肖杰（1990-），男，汉族，四川西昌人，四川社会科学院社会学所，硕士研究生，主要从事基层社会治理方面研究。
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