摘要：回顾我国EPC的发展历程，针对不同前提下EPC的招标特点展开讨论。对EPC招标时采用的合同计价形式，以及编制招标文件时应注意的问题提出个人建议。
关键字：招标模式，合同计价形式，费率合同，总价合同，招标文件编制。
一、EPC工程总承包的定义
EPC(Engineering-Procurement-Construction)，即“设计采购和施工”模式，又称交钥匙工程总承包模式。招标人与工程总承包单位签定工程总承包合同，工程总承包单位承担工程项目的设计、采购、施工等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。招标人只负责整体的、原则的、目标的管理和控制。设计、采购和施工的组织实施采用统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制。
工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。
二、我国EPC的发展历程
我国从上世纪80年代在化工和石化等行业开始试点工程项目总承包后，逐步在其他行业推广，工程总承包虽然在我国已经30余年，但却因为体制缺陷、缺乏规范、素质不高、能力不强、经验不足等方面原因，近年来的发展仍比较缓慢。
（一）自“一带一路”倡议被提出并逐渐落地展开后，中国EPC产业得到了系统化的战略性助推，实现了更加高速的发展。
（二）为了更快推行EPC总承包管理模式，国家出台了一系列工程总承包的政策法规：中华人民共和国住房和城乡建设部于2016年5月20日颁发的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市[2016]93号）》、国务院办公厅于2017年2月21日颁发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发[2017]19号）》等文件中均明确要求加快推行工程总承包，完善工程总承包相关的招标投标等制度制定。
（三）为贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），推进工程总承包，住房城乡建设部办公厅组织起草了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》，于2018年12月12日向全社会发布，征求意见。
（四）2019年5月10日，住房和城乡建设部办公厅联合国家发展改革委员会办公厅联合发布了《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建办市函〔2019〕308号），向社会征求意见。
（五）2019年12月23日，住房和城乡建设部办公厅联合国家发展改革委员会办公厅联合正式发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）。办法中规定“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。”
三、不同前提条件下EPC招标的特点
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中明确工程总承包项目宜采用总价合同，但在部分项目仍采用费率合同。在实际操作过程中，不同前提条件下的EPC招标，选择的招标模式及合同形式也不尽相同。
（一）建设项目的可行性研究批准立项或方案设计批准后进行EPC招标
该模式主要适用于需要立即开展的特殊项目，因可研或方案设计批准后即可开展招标工作，可节约大量时间。待招标完成后由中标单位进行初步设计及施工图设计工作的同时进行场地准备、相关证照申领等工作，有效缩短项目前期工作时间。并可分阶段绘制施工图，在部分施工图设计完成后先行进行图审及审批，完成后进行施工。在一定程度上实现了有条件的“边设计边施工”，节约了大量的建设时间。
相对的，这样的模式缺点也很明显。首先，目前暂无相应的法律法规针对EPC项目的“边设计边施工”模式提出明确的承认或否定。若后续出台相关规则，可能对已中标项目的实施造成影响。其次，因项目在招标前仅完成了可研或方案设计，设计深度有限。无法明确项目具体建设标准及细部参数，项目造价无法准确预估，不能编制详细工程量清单及标底。致使一般只能采用费率招标模式。或先行约定最高限价，按暂定价签订合同。待施工图完成后再行确定总价，确定固定包干总价。这样的总价包干合同模式与初步设计完成后招标的总价包干合同模式亦有不同。因为在施工图完成后再确定最终包干价，此时合同已经订立，缺少了竞争关系，而承包人又是设计施工一把抓，建设单位的专业技术力量通常又较为有限。往往会出现承包人反客为主，建设单位处于劣势的情况。对于项目的总体造价控制相当不利，在项目实施及结算过程中也容易产生扯皮现象。
（二）初步设计批准后进行EPC招标
该模式较为常规，也被目前大多数EPC项目所选择。因为在招标前已完成了初步设计，设计深度有了一定的保证。招标单位可根据初步设计图纸编制设计概算或扩大施工图预算，来作为招标时的工程量清单及标底价格。各投标单位基于同样的图纸及工程量来自行优化及报价，确保了有效的竞争，同时签订合同的总价精确性也得到了保障。有利于项目的顺利实施。
该模式较可研或方案设计批准后即可开展招标，花费时间略多（本质上就是初步设计的时间，根据项目类型及规模的不同，时间从一个月到数个月不等）。不过在笔者看来，“磨刀不误砍柴工”。在招标前完成初步设计对于项目的质量、成本、协调方面都有很大的帮助。也为项目的顺利实施奠定了扎实的基础。故《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》办法中也要求“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。”
四、EPC总承包招标时合同计价形式的选择
在EPC项目招标时确定合适的合同计价形式相当关键，甚至足以影响到整个项目的成败。与施工总承包项目不同，EPC总承包项目招标阶段主要采用的合同计价形式有两种，可选用固定总价合同或者费率合同（定额下浮率合同）。可行性研究批准立项或方案设计批准后进行招标时通常采用费率合同；完成初步设计后招标则可选择固定总价合同或费率合同。两种合同计价形式各有其优势及劣势。
（一）固定总价合同
固定总价合同，俗称“总价包干合同”、“闭口合同”、“包死合同”。所谓“固定”是指这种价款一经约定，除建设单位增减工程量和提出设计变更要求外，合同价格一律不作调整。所谓“总价”，是指完成合同范围内所有工程量以及为完成该工程量而实施的全部工作的总价款。
1.主要优势：在初步设计完成后发起招标，可以编制模拟清单，发包人的预期目标、功能要求及设计标准均可以明确。招投标阶段可以通过竞争择优选出最低价，并较早确定总价，对投资控制非常有利。此类模式下只有发包人提出的设计变更和增减工程量才可调整合同价款，这样一来承包人获得索赔机会减少，有利于控制过程造价，也使得过程管理相对轻松容易。
2.主要劣势：由于需要初步设计后，编制完成模拟清单才能进行招标，所需时间相对较长，对于工期要求特别紧迫的项目不太适用。而对于承包人而言，该计价方式下合同一经成立，承包人需承担全部的工作量和价格风险，投标时的报价失误、合同履行过程中遇价格上涨风险均由承包人自行承担。
（二）费率合同
费率计价又为定额计价。项目在招标前仅完成了可研或方案设计，设计深度有限时可选用费率招标，在此招标模式下签订的合同中约定了下浮率，以建设单位选择的定额计价口径为基础进行下浮后，作为工程结算价，工程量、工程单价均按实结算。
1.主要优势：一个字“快”，方案设计一出即可组织招标，此类计价模式下，省去了最为繁琐的计算造价（标底价或投标报价）的过程，使投标人的投标工作都变得非常简单；评标时也变得相对简单、公平，减少了暗箱操作的可能。
2.主要劣势：在方案设计完成后，即发起招标活动，发包人对功能要求和设计标均得不到明确，如果这些地方存在错误、遗漏和不合理在工程建设过程中发包人指令变更，如提高功能要求、增加关键设备等，由此引起的投资额增加和工期延长要由发包人来承担责任；由于工程总价未确定，施工图由承包人编制，也可能会有倾向性设计增加工程造价；另外施工过程中定价、定量工作量较大也易发生索赔、争议。给后期管理大大增加了难度。
五、EPC总承包招标文件编制时的注意点
（一）合理确定标底
采用固定总价合同的EPC项目，一般在招标时都需要编制标底。而部分投资额较小，或项目较为简单的项目，也可不编制标底。根据初步设计的深度不同，编制工程量清单或模拟工程量清单，结合概算定额、预算定额、信息价等计价依据及市场行情来确定标底金额。在部分设计图纸未明确的部分，可以进行暂估暂定，以避免后期出现重大漏项等失误。
采用费率合同的EPC项目，大多数在可研或方案设计完成后即进行招标，无法编制详细的工程量清单。但仍需要根据已明确的主要工作内容及范围、结构形式、重要技术参数、主要材料、大致工程量等，结合概算定额、类似工程主要技术经济指标、信息价、市场行情等对项目成本进行测算。再根据项目潜在投标人的竞争情况，合理确定费率区间或最高限价。
（二）工作面划分清晰
在招标文件编制时应根据项目发包范围的不同，对主体结构、各专业工程直接的工作面进行划分。如：项目招标时是否包含装修工程？如若包含，是整体精装修亦或者是公共部分精装修？公共部位精装修的界面如何划分？又比如：项目招标时是否包含室外工程？室外工程排水管网与市政管网的分界如何划分？
诸如此类的问题，因初步设计的深度问题，或许在图纸上无法明确，这是就应该在招标文件上进行明确。以避免在工程实施阶段因工作面划分不清导致的索赔事件发生。
（三）评分标准客观公正
应合理设置招标文件中的评分标准。一般来说，已商务分为主，技术、资信分为辅。
1.商务分不易过高，且应当合理的设置商务分计算规则及最高限价及成本价控制线。在合理范围内鼓励投标单位自主报价，良性竞争。
2.技术标评分时应当注重项目的特点。要求投标单位针对项目的重点难点进行分析判断，提出解决方案及合理化建议。少说“空话”、“套话”。
（四）合同中应注意的要点
1.合同总价的最终确定
采用暂定总价招标的固定总价合同，应当在合同中对合同总价的
确定方式进行约定。通常在施工图纸设计完成后，由投标人根据合同约定的计价口径编制施工图预算，经由招标人委托的第三方造价咨询单位审核通过后作为最终合同总价。该总价不应高于投标时的暂定总价及经批复的概算。
2.明确工程款支付方式及节点。
无论采用费率合同还是采用固定总价合同的EPC项目。除了工程总价以外，总承包单位通常对工程款支付方式也极为关心，因为这直接影响到总承包单位的资金压力及财务成本。故在招标文件编制时也应当根据项目特点，工期要求，招标人资金情况等，合理设置工程款支付节点及相应支付比例。从而方便总承包单位根据自身财务状况及项目情况，调整投标策略。其中总承包管理费一般随建安工程费同比例支付，设计费因考虑到前期投入较大，可以考虑按设计成果提交情况或节点支付。
3.明确项目的计价依据、计价原则。
采用费率合同的EPC项目，应当在合同中明确工程款计量及结算的计价依据及计价原则。特别是无价材料及零星用工的人工单价及人工数量的签认，都应当予以明确。这样很大程度上避免工程实施阶段各类纠纷发生。
4.明确工程变更的处理原则。
无论何种合同形式，都应在合同中明确约定非招标人指令发生的工程变更所增加的费用应由承包人承担。而当招标人发出工程变更指令时，相关的工程量及单价的计算方式都应在合同中予以明确。
5.应合理设置违约责任及合同处罚条款。
项目实施工程中，处罚不是“目的”，而是“手段”。在设置处罚条款时应结合实际，具有可操作性。
六、结论
在国家“一带一路”战略精神引导下，积极发展大力推行EPC是大势所趋。但是在国家相关法律法规尚不完整的情况下，应当根据项目自身特点合理选择招标模式及合同计价形式，在编制招标文件时也应当认真谨慎。笔者仅根据个人的EPC相关管理经验提出浅见，希望能对读者有所启发。
参考文献：1、韩如波《工程总承包项目招投标阶段五大问题浅析和建议》