摘要：预算管理制度是我国财政管理的最主要、最基本的制度之一，是财政管理的核心，是政府调控经济的总闸门，预算管理制度改革是当前深化财政改革的关键。地方按中央要求都在不同程度进行着预算管理制度的变革，向着预算管理制度改革的总体方向前进，但推进变革的过程中，因有着各种客观的、主观的等多方面复杂情况，在预算编制、执行、监督等方面还不完善，本文就地方基层在预算管理制度变革中了解的情况，从预算管理制度改革的背景和现状进行简单的论述与分析。
关键词：预算管理制度 预算编制、执行、监督 探析
一、预算管理制度改革背景。
我国从1994年开始实行的分税制财政体制改革，陆续推行了政府收支分类改革、国库集中支付等一系列财政管理体制改革。当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度。国务院作出了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发2014[45]号）。实施全面规范、公开透明的预算制度，这是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。地方预算制度改革正是在这种大背景和要求下进行的。
二、现状
（一）预算编制
1、预算编制依据不科学。虽然《预算法》规定“各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”。但长期以来，地方基层预算编制是根据上年的实现数，省级给定一个增长率来确定。地方基层难以做到以经济预测为基础，统筹兼顾当地经济形势变化情况，通过对当地经济周期、产业变化等情况来确定预算收支总体水平发展变化和结构调整，更多的是长官意志的体现或政绩的需要。
2、编制和审议预算的时间不充足。《预算法》规定了由国务院部署各级政府预算草案的编制时间和事项。基层地方根据上级要求从每年的10月开始预算编制工作，12月报政府、人大审核，到次年3月人大会讨论预算草案，通常只有二个多月的编制预算时间。由于预算编制时间短，预算资料收集不完备，预算项目来不及深入论证，难以编制出完整、科学、详尽的预算，而地方人大会也要在如此仓促的时间内进行审议预算，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
（二）预算执行
1、法定预算执行严肃性不足。预算获得批准的时间远远滞后于预算的执行，每年预算执行起始日从1月1日开始，而预算需人大会批准，一般于3月份召开。按《预算法》的要求：预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。即使批复过程紧凑，各单位接到经过批复的预算大概也要到3月底了，若稍有耽搁，大概就要等到4月下旬了，这意味着一年中约有4个月时间执行的是未经法定程度审批的预算。虽然新《预算法》明确了预算获得人大会批准前可参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，但这样现状影响了预算的计划性和法治性，使预算的法律严肃性大打折扣。
2、预算调整法定程序不到位。预算一经立法机关批准即具有法律效力，政府必须严格执行。
但是，在预算实际执行过程中，支出不按预算办事的情况时有发生，频繁出现在追加、追减及科目的调整，通常使用政府抄告单、会议纪要等形式进行调整。突出表现为给非预算单位和企业拨付财政资金，给部分单位追加指标、调减支出随意性大。如给当地金融机构和税务等单位拨款，未及时向人大报批和备案，影响了预算的约束力和权威性，进而扭曲预算应有的真义。
（三）预算监督
1、财政集预算编制、执行、监督于一身，监督效率较低。长期以来，在地方财政各业务部门既管预算编制，也管拨款审核或集中支付额度的下达，还负责对所分管部门的监督。这种设置，一方面，由于每一个业务部门都承担着预算编制、执行、监督三种职能，主要精力往往都放在预算编制和执行上，很难抽出精力对部门进行监督。另一方面，从权力的配置而言，预算编制、执行、监督职能重叠在一起，预算编制、执行、监督之间难以相互制约，财政部门内设监督机构从根本上对预算编制和执行进行监督几乎不可能。
2、社会对预算的监督无实效。《预算法》中明确规定了：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。但在地方基层实际中，难以看到预算、执行、结果向社会公布的情况，更谈不上社会监督，社会监督也只能成为一句空话。同时社会舆论和媒体也因为难以知情而丧失有效监督的能力。
三、分析和建议
（一）预算编制缺乏数据资料支撑，应建立预算信息数据库。长期以来，地方基层预算编制主客性强，客观性差。为此，地方应建立预算信息数据库，提高预算编制的科学性。一是对本地的经济周期、企业、产业变化以及国家的经济运行等情况进行了解分析，并对上年度预算执行情况进行分析并进行归依整理，为预测预算提供数据支持和分析资料。二是财政应建立各部门基础信息库，全面掌握各行政事业单位机构设置、人员编制与在岗情况，清理吃财政空饷人员，彻底清查各部门占有的国有资产使用情况、质量以及分布状况，为编制部门预算打下基础。
（二）预算年度与人大会审批时期冲突，应合理设置预算年度。我国的预算年度采用的是历年制，即公历的1月1日开始至12月31日结束，而预算要到3月召开的人大会进行审批，存在时间上的冲突，造成没有法定预算的空档期。为此，可考虑将现行的预算年度由历年制改为跨年制，实行自4月1日至次年3月31日的跨年制预算年度。科学合理的预算过程对预算的编制、决策、执行意义重大。充分的编审时间有利于全面、真实地反映预算需求；严密的审查程序有利于充分考虑各方意见；强大、均衡的编审力量在合作与对抗中不断深化对预算的认识；合理的财政年度则确保了预算决策和执行有机衔接。
（三）缺乏监督平台，应多管齐下建立大监督格局。在地方缺乏独立专门的监督机构对预算监督，每年在制度上都依靠审计部门的抽样监督，其效果十分有限；社会对预算的监督无实效。应强化专职监督机构和民主决策机制，尽快建立集人大政治监督、财政部门的行政监督、预算部门的自我监督、国家审计部门的审计监督、人行国库部门的执行监督以及社会大众、新闻媒体的舆论监督相结合的，对预算的编制、审核及执行进行全方位多层次的“大监督机制”。建立透明的财政预算监督信息披露机制，搭建一个媒体和公众监督平台，建立预算支出、监督信息披露系统，定时发布信息公告，公众可及时查询预算信息让媒体和公众进行监督。
参考资料：
1、地方财政预算执行中存在的问题及改进建议 陈柏中 向厚勇 审计月刊
2、深化财税体制改革推动建立现代财政制度 崔军朱晓璐 人民网－中国共产党新闻网
3、预算管理体制改革：国际经验与未来构想 苟燕楠 中国行政管理
中国人民银行铅山县支行 黄荷萍