【摘要】：老旧小区改造是解决城市发展不平衡不充分问题，实现人民群众对美好生活向往的重要举措，也是扩大内需、稳定就业的重要抓手。本文聚焦城镇老旧小区改造，分析社会资本参与老旧小区改造的主要模式，提出存在的问题及政策保障建议。
随着社会经济的持续发展，上世纪八九十年代建成的老旧小区已经无法满足居民的美好生活需求。近年来，党中央、国务院高度重视旧改工作，推出一系列措施加快老旧小区改造。
一、社会资本参与老旧小区改造现状
根据住建部2019年披露的数据，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米，约占全国存量住宅的12%。如将加装电梯、适老化改造、社康修复、停车场和便利店配置等考虑在内，全国142万个小区中大约1/3需要改造。按照老旧小区40亿平方米总量和400-1200元/平方米造价测算（造价差异与城市区域、改造项目相关），将拉动投资1.6-4.8万亿元，成为扩大内需和稳就业的重要抓手。面对每年上万亿元的市场空间，社会资本参与老旧小区改造是大势所趋。
当前，各地政府正在推动更多的社会资本参与到有一定收益回报和企业品牌影响力的改造项目中，探索居民、社会资本、政府三者共同参与的机制。比如万科率先响应，针对深圳城中村微改造项目提出了“万村计划”。
当前社会资本参与市场化改造主要有三大模式：
模式一：社会资本与小区业主利益捆绑。即自平衡模式。社会资本以“加梯”“加层”实施改造，并以收益平衡资金缺口。在资金层面，改造无需政府财政补贴，也不向居民收取费用，社会资本通过改造增加的房屋面积进行出租运营，收回改造成本。在运营模式层面，构建社会资本与老旧小区业主的利益捆绑开发机制，即双方成立项目公司，对于加层房屋对外出租或产权出售的收益，由社会资本与小区业主代表进行协商，约定双方收益的分配比例，实现利益共享。
模式二：商业捆绑开发改造。“万科模式”本质上就是商业捆绑开发改造。对整个老旧小区及其周边进行统筹规划，通过联动改造，提升周边商业配套品质，或将部分住宅进行商业化改造，如改造为商业或民宿。该模式的盈利点为通过商业捆绑开发收益，弥补其他老旧小区改造的成本损失。
模式三：旧区改造+物业管理（PPP模式）。社会资本根据政府委托作为改造的实施主体，全程负责老旧小区综合改造实施以及后续运营和维护更新等，并接管小区物业管理，运营停车场、小区APP、社区O2O、社区金融等经营性项目，为小区居民提供优质服务。社会资本收益一方面来源于政府资金支持（代建收益），另一方面依靠老旧小区后续增值经营服务收益，开展绿色管理、智能物业、智慧养老、智能家居、社区020等服务。
目前，老旧小区改造正处于试点摸索阶段，改造效果尚未完全显现，相应的商业模式也尚未定型，能否实现政府、居民和社会资本多方共赢，有待市场进一步检验。
二、社会资本参与老旧小区改造存在的问题
老旧小区改造不仅是一个建设工程，更多的是一个社会治理工作。正是因为老旧小区改造具有鲜明的民生属性，在改造过程中涉及诸多业主、改造主体以及相关权利人的利益调整等多方面事宜，同一般的工程建设相比，更具复杂性。从前期试点经验看，在实施推进中，主要面临以下问题：
（一）政策突破难。包括现行政策与老旧遗留的矛盾、规划指标和现状改造的矛盾、权属及利益的矛盾等。
比如，对老旧小区改造可能涉及到物权法、不动产法等法律方面的障碍，改造增加面积权属界定不清。再如，进行加层加梯、捆绑进行商业开发等旧住房改造涉及到整片区域的容积率、土地性质等问题，突破规划实施较为困难。
（二）综合协调难。老旧小区改造在部分居民得利、部分居民受损或部分居民不得利的情况下，难以达成统一意见。此外，技术规程与标准的缺失也导致基层部门审批过程依据不充分、审批标准不清晰和审批操作难度大等问题，实施过程往往举步维艰。
（三）改造后物业管理和维护难。老旧小区居民因为受此前福利制度的影响，大多没有交物业管理费的习惯，且部分居民经济条件较差，对于费用问题相当敏感，没有设立公共维修基金。而改造后的老旧小区要进行维护保养，否则又会陷入老旧的轮回。对于社会资本来说，改造后能够收到多少物业费存在不确定性。
（四）融资难。住建部的思路是采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等多渠道来筹集改造资金。目前来看，地方财政是最主要的资金来源，承受着较大的压力。受限于地方政府隐性债务风险及项目民生属性，项目难以产生足够的经营性收入，以市场化方式引入金融支持难度较大，短期内市场化、合规性融资模式仍不明确。
三、政策建议
（一）尽快推出相关实施细则。建议相关部门在试点的基础上，及时总结经验，制定出台相关实施细则，包括老旧小区的可改造内容、改造程序、改造经费来源、新增房产权属、改造技术标准要求、社会资本可参与的模式及支持政策等。同时，根据老旧小区特性，明确改造过程中牵头部门，统筹协调改造过程中所涉及的规划、土地、消防、环保等政府相关部门，形成上联政府、下至社区，各司其职、科学高效的管理格局和运行机制。
（二）加强规划政策支持。鼓励社会资本进行商业捆绑开发改造，改造过程中部分居住用地可调整为商业办公用地、现代服务业用地，提高综合改造的整体收益。同时改造用地不需另外招拍挂，可以协议出让方式给原权利人或参与改造的社会资本。未被规划用于基础设施和公共服务设施建设的，通过规划整合可腾挪置换，由相关部门办理相关手续，出让给其相邻地块的老旧小区改造实施主体，进行统一更新改造，提高社会资本参与的积极性。此外，调整房屋限高和容积率。允许成套售后公房在改造过程中适当增加面积，且增加面积产权归属参与改造的社会资本，以平衡社会资本改造投入。同时，对售后公房改造好后，增加面积的产权年限能够较改造之前有所提高，并可公开对外出售或出租。
（三）拓宽资金来源。一方面加大以地方政府专项债筹措改造资金，另一方面可整合涉及老旧小区的民政、城市建设和管理、文化、卫生、商务、体育等渠道相关资金，统筹投入老旧小区改造。充分发挥市场机制作用，研究制定支持引导政策，通过购买服务、新增设施有偿使用等方式，引导社会资本参与老旧小区改造工作。在低息贷款、税费减免、融资落地等方面给予一定优惠，提高社会资本参与老旧小区改造的积极性。建立财政资金“以奖代补”奖励机制，对无产权单位管理、居民或原产权单位无力承担且无维修基金的，由政府出资，纳入财政预算。
老旧小区改造既是民生工程，也是投资工程。在政策红利的陆续释放下，有望带动大量社会资本进入。但老旧小区改造也是一项涉及面广的系统性工程，社会资本在参与过程中还有很多难题需要在试点中、在实践中不断被发现，不断进行协调突破，以实现老旧小区改造的系统、持续和常态化实施。
参考文献：
[1]徐峰.社会资本参与上海老旧小区综合改造研究[J].建筑经济,2018年第4期
[2]兰亚红.老旧小区改造市场机遇与社会化资本参与困境[N]. 中国房地产报,2019-12-23