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坚持和完善生态补偿机制的研究——以新安江流域生态补偿机制为例陈国有

发表时间：2020/5/28 来源：《论证与研究》2020年4期作者：陈国有

[导读] 摘要： 2018年4月12日，由环保部环境规划院编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报(2012-2017)》通过专家评审。这意味着全国首个跨省流域生态补偿试点通过验收，安徽、浙江两省携手治理新安江，共建出一个跨省流域性生态补偿的“中国模式”，也使运用生态补偿手段，通过经济发达地区向生态保护地区、欠发达地区进行经济补偿，促进中西部、城乡之间共享发展，最终实现共同富裕有了更多的选择。

                                                                             陈国有
                                                       (中共休宁县委党校 245400)
        摘要： 2018年4月12日，由环保部环境规划院编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报(2012-2017)》通过专家评审。这意味着全国首个跨省流域生态补偿试点通过验收，安徽、浙江两省携手治理新安江，共建出一个跨省流域性生态补偿的“中国模式”，也使运用生态补偿手段，通过经济发达地区向生态保护地区、欠发达地区进行经济补偿，促进中西部、城乡之间共享发展，最终实现共同富裕有了更多的选择。
        关键词：新安江   生态补偿   研究
        一、生态补偿的前期探索
        工业革命在短短200年间创造了巨大的财富，但是经济发展是一把“双刃剑”，正如一百多年前恩格斯说的：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”[1]生态补偿机制正是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。改革开放四十多年来，我国在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等方面的生态补偿机制进行了诸多探索。
        1、在国家层面上。我国早在1999年就进行了退耕还林试点工作，仅中央投入的工程资金就超过4300多亿元，是迄今为止世界上最大的生态建设工程。退耕还林调整了人与自然的关系，森林面积大幅度得到提升，水土流失和土地沙化治理的步伐大大加快，生态状况得到明显改善，产业结构得到了调整，广大农民在一定程度上得到了经济补偿。
        2、在地方层面上。浙江省一直走在建立生态补偿机制探索的全国前列。继2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、2006年出台《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》之后，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。江苏省也于2008年1月正式实施了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，规定了“建立跨行政区交接断面和入湖断面水质控制目标，上游设区的市出境水质超过跨行政区交接断面控制目标的，由上游设区的市政府对下游设区的市予以资金补偿；上游设区的市入湖河流水质超过入湖断面控制目标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。”
        总的来说，这些探索还局限于在政府之间进行横向转移支付，群众参与度低；财政、水务、生态环境、发改等部门在工作统筹上力度不够，缺乏协调机制等局限与不足。
        二、新安江流域生态补偿试点
         1、新安江流域生态补偿的成功试点。
        新安江三分之二在安徽境内，平均出境水量占千岛湖年均入库水量近七成。作为新安江上游主体——黄山市，其水质优劣很大程度上决定着千岛湖水质的好坏，关乎长三角生态安全。2012年开始我国首个跨省（安徽省和浙江省）新安江流域生态补偿试点。首轮试点三年，每年5亿元补偿资金额，中央财政出3亿元，安徽、浙江两省各出1亿元，标准非常简单，年度水质达到考核标准(P≤1)，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到考核标准(P＞1)，安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽。第二轮试点在水质考核标准“双提高”下继续——三年补偿资金21亿元，中央资金三年仍为9亿元，按4亿、3亿、2亿退坡的方式补助，两省每年各增至2亿元。2018年4月12日，由环保部环境规划院编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报告(2012-2017)》通过专家评审。2018年底，两省完成新安江流域生态补偿机制第三轮（2018-2020年）续约，与前两轮试点相比，此次新签协议的实施方案有两大变化：一是水质考核标准更高，水质稳定系数进一步提升，同时提高了总氮和总磷四项具体指标的权重系数；二是补偿资金使用范围有所拓展，补偿资金专项用于新安江流域环境综合治理、水污染防治、生态保护建设、产业结构调整、产业布局优化和生态补偿等方面，首次鼓励和支持通过设立绿色基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、融资贴息等方式，引导社会资本加大新安江流域综合治理和绿色产业投入。
        几年来，在两省相关部门的不懈努力下，李白笔下“人行明镜中，鸟度屏风里”的新安江美景得以再现世间。新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量二类标准，每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水。2019年地区生产总值增长7.5%左右，旅游接待量增长14%，接待游客7400万人次，过夜游客突破1000万人次，旅游总收入660亿元。安徽、浙江两省携手治理新安江，共建出一个跨省流域性生态补偿的“中国模式”已经入选全国十大改革案例，写入中央《生态文明体制改革总体方案》，新安江—千岛湖生态补偿试验区也与2019年纳入国家长三角一体化发展规划纲要。如今，“新安江模式”正在中国其他5条流域和多个省份推开。
         2、新安江生态补偿的机制经验。
         1）排污权管理工程
        黄山市没有新上一个“两高”项目，累计关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁工业企业90多家，优化升级项目510多个。同时，初步建立了新安江流域排污权交易制度和初始排污权分配机制，科学分配流域内各县（区）行政单元的总量控制指标和企业个体的初始排污权，提升新安江水质监测能力，健全完善新安江主要干支流水质监测网络，利用市场机制，促进地方和企业在满足环境质量改善目标任务的基础上，主动提高控污能力和水平，实现污染物排放减量化目标。
        2）河（湖）林长制提升工程
        推进河（湖）林长制一体化，实现区域全覆盖。压实各级河（湖）林长制主体责任，推行“河长+警长+管护员”模式，先后设立市县乡村四级河林长537名，形成政府主导、全民参与的治水格局。
        3）绿色农业发展工程
        以推进农业供给侧结构性改革为主线，统筹推进种养循环、农林牧渔结合，大力发展绿色特色农业。2015年全市全面推行“统一采购、统一配送、统一标识、统一零差价销售、统一信息化管理、统一回收与处置、统一财政补贴”的农药集中配送，建成网点444个，村级集中配送覆盖率80%，配送农药市场份额提高到70%。
        4）畜禽规模养殖提升工程
        科学制定畜禽养殖规划，加快推进畜禽规模养殖，下力气整治分散养殖，全面完成禁养区数百家家畜禽养殖场的关闭或搬迁，严格控制畜禽养殖区域，推进养殖业“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市”新模式。推广养殖废弃物污染综合防治和资源化利用的先进经验，推广种养结合生态模式，科学规划建设畜禽粪污处理中心、有机肥配套生产企业，发展循环农业。
        5）农村环境整治工程
        深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，大力推进农村厕所、垃圾、污水“三大革命”和“五清一改”村庄清洁行动，统筹推进垃圾分类和废弃物资源化利用，加强乡村和河道清洁工作。2017年，全市实施农村生活垃圾治理PPP项目，通过政府购买、吸引社会资本投入，共同建立健全垃圾处理的长效机制。整个PPP项目覆盖人口共计约116.13万人，占全市人口的79%；覆盖地域面积约9188平方公里，占全市面积的95%；日产垃圾量约434.55吨/天。
        6）全民参与工程
        2016年7月，新安江源头的休宁县流口镇创办了安徽首家垃圾兑换超市，改变了村民原来随手丢弃垃圾的不良习惯，激发了村民参与环境保护的积极性。目前，垃圾兑换超市的升级版和拓展版——生态美超市，按照“区县统筹、乡出资、村管理”运营模式，统一名称、统一标识、统一运行，全市已推广建立了100余家，垃圾都成宝已成为人民群众践行绿水青山就是金山银山的自觉行动。
        3、新安江生态补偿试点的反思。
        1）市场在资源配置中失效
        在理论上，市场经济是自由的经济、公平的经济，这种体系下产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导。新安江上游1990-2004年多年平均出境水量为73亿立方米，占千岛湖年均入库水量的68%。，按每立方米1元收费计算，每年就应支付70多亿元。更不要说黄山市1207万亩森林，每年为他们吸收的污染空气，抵消的碳排放了。
        2012年和2018年新安江流域上下游市县GDP（亿元）比较表

        前两轮试点黄山市累计为新安江生态保护投入资金120.6亿元，但补偿资金仅有35.8亿元。2012年以来，黄山市关停淘汰污染企业170多户，没有新上一个“两高”项目。直接减少工业产值16.7 亿元，带来1.24 万人的下岗失业。[2]同时，黄山市2012年起每年得到了5亿元的补偿，但是这些钱主要用在河道的治理和垃圾的无害化处理。农民个人并没有从中得到一分钱的补偿。补偿标准过低和不均损伤了地方政府保护的积极性，助长了受益者和破坏者更加浪费和破坏生态资源。所以党的十八届三中全会《决定》提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。
        2）政府在更好发挥服务作用中失位
        长久以来新安江保护都是安徽省的事，牺牲的是黄山市人民的利益，付出的是安徽省的财政收入，而中下游浙江省的淳安、建德、富阳、杭州等广大地区，他们没有因用水向黄山市人民付一分钱，直到2012年试点。这显然源于政府政策上的失位。目前我国的生态补偿资金主要是中央财政支出，当地财政配套，而作为河流流经的中、下游地区，却没有承担任何责任，这与“谁受益谁付出”是矛盾的。
        三、生态补偿机制的完善
        1、制定生态补偿法，填补法律空白
        法律具有国家强制力，它使一些依靠思想自觉来完成的行为成为必须。经济杠杆则充分发挥了市场的自我调节作用，又为法律的强制行为减少了障碍，运用法律和经济双重手段充分实现“谁保护谁受益，谁污染谁付费”，才能让试点成为长效机制，标本兼治实现生态和经济双赢。要将“谁来补、补给谁、怎样补、补偿标准、资金如何筹措等重大基本问题”纳入立法的框架，对生态补偿的范围、标准、对象、资金承担方式等作出了法律规定，建立省际横向补偿制度，对本行政区内的生态保护行为给予鼓励。同时，要打破行政区域限制，进行跨省补偿，体现“谁受益谁支付”的公平原则，使生态补偿做到有法可依，才能逐步缩小区域差距。
        2、提高补偿标准，突出市场在资源配置中的决定性作用
        1）提高排污标准，促进节能减排
        对企业生产和居民生活所产生的污染物的排放要建立相应的税、费征收法规。一则能增加资金保障，使这部分资金全部用于保护生态和排污专项治理中，不断提高生态补偿标准。二则利用经济杠杆作用，警醒企业，生态资源是有价、有偿使用的，从而使企业自觉注重绿色发展，提高科技含量，减少能耗。
        2）加大补偿标准，提高保护区的积极性
        加大转移支付力度，从国家财政收入中拿出较大的部分支持生态保护工程，增长山区、库区等生态功能区人们的经济收入。2013年，中央财政对国家级公益林补偿标准提高到每年每亩15元。江西省在这个基础上每亩每年增长2.5元。虽然一定幅度提高了林农收入，但离理想距离还较远，只有让每个保护生态的家庭所获得的收入不低于社会平均水平，或高于平均水平，才会促进他们去保护生态。
        3）拓宽补偿渠道，多方试点发力
        除了直接给予生态保护区以经济直补外，还可通过项目援助、土地异地置换等其他方式来替代，可以有效解决国家和地方资金不足，而保护区既要保护生态又要发展经济这一两难矛盾。
        如地处“三江并流”世界自然遗产保护区老君山片区，2010年实行了玉狮场村生态保护援助项目，7.2万元：聘用了专职护林员6名，每人每年给予补助1.2万元。聘用了巡山护林人员10名，每人每年给予补助6千元。用5万元购置护林防火所需的相关设备。给玉狮场的86户农户发放了8.6万元的补助。
        1994年磐安县在金华城区创办扶贫开发区的实践，为保护生态支持山区经济发展探索了一条“异地开发，科学发展”的成功道路。现在除了省内异地置换外，我们还可以打破省际界线，进行跨省异地开发。
        3、建立长效机制，更好发挥政府服务作用
        机制是运行的根本。通过“岸上与岸下齐抓、上游与下游共管、治标与治本结合”，建立健全上下联动、横向协同的齐抓共管协调机制；建立权威的监督管理体系，监督流域生态保护行政执法和建设行为，聘请第三方监测评估生态环境保护效益、损失变化，及时了解生态保护工作进展，采取强有力的行政措施来加强龙川江流域生态环境保护和建设；建立科学的生态补偿资金使用绩效考核评价制度，增加水环境生态保护项目实施情况考核内容，体现“积极治理、加大补偿”的激励机制；通过产业扶持、科技扶持，改善农村人居环境，建立纵向水环境生态补偿机制。
        面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，我们必须树立保护自然的生态文明理念，注重生态与经济的和谐发展。只有完善补偿机制，才能有效推动生态保护，走绿色发展道路。只有全民形成共识，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，才能实现城乡共同发展，早日建成美丽强国。
        参考文献:
        [1] 恩格斯、《马克思恩格斯选集》[M/A]第3卷、第457、517页
        [2] 袁玉灵、《黄山市多措并举守护新安一江清水》[N/X]、黄山日报、2013-5-15
        作者简介：陈国有（1976.11—），男，安徽休宁人，本科学历，中共休宁县委党校，管理学讲师，主要负责“驻村扶贫”、“三农”、“社会管理”项目研究及落实工作。