摘要：2020年新冠肺炎疫情不仅是对我国治理体系和治理能力现代化的一次考验，也是对各地区、各省市应急体系和能力的一次挑战。此次疫情暴露了我国城市应对重大疫情的脆弱性和应急管理功能的不足，对于我国城市应急管理体系构建与完善是一个重要契机。在梳理国外先进城市应急管理体系构建经验的基础上，发现我国城市应急管理中的不足，进一步提出完善我国城市突发公共卫生事件应急管理体系的建议。
关键词：突发公共卫生事件；应急管理；经验借鉴
一、引言
应急管理是指为了有效应对突发事件，维护国家社会安全、保障人民群众的生命和财产安全，由政府或相关部门机构组织实施的一系列活动总称，主要包括应急准备、应急响应、应急保障和善后恢复等环节。突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、破坏性和不可预测性等特点，及时甄别、有效管控、科学应对，关系到全国人民的生命安全与社会稳定。在此次新型冠状病毒肺炎疫情的防控过程中，城市在应急管理过程中呈现碎片化、分散化、无序化等问题，折射出了城市及地方政府在应对风险、整合资源、应急管理、全局治理等方面存在的短板与不足。如何有效突破资源分散、条块分割的制约瓶颈，切实提高城市应急管理能力，实现突发公共卫生事件应急管理的全局化、科学化和精细化是亟需解决的难题。各国都非常重视应急管理工作，基本形成了具有各国特色的全方位、多层次和立体化应急管理体制。研究国外城市应急管理体制，为促进我国应急管理工作发展完善提供参考借鉴。
二、国外城市应急管理体系及经验借鉴
美国、日本的城市化水平高，应急管理相对成熟。了解和学习美、日城市应急管理工作的具体实践，对我国城市应急管理机制的建设具有重要的借鉴意义。
1. 美国自下而上的应急管理体系
美国的应急管理采取“联邦—州—地方”三级管理体系，形成了以州和地方政府为骨干和主力，以联邦政府为辅助的应急管理体制。联邦，主要包含3个部分，美国联邦国家政府部门的战略组织机构，由总统与安全委员会组成；州，州政府部门的突发应急综合管理指挥管理中心，通常设置在州突发应急综合管理办公工作室，通常包含：行政综合管理、意外事故应对处理培训教育、灾难救助、专业技术支持等单位，同时设立了互助区和行政管理区，各个区域都有各自的机构设置。地方政府，地方政府主要依靠社区开展应急管理活动，社区包括社区的自治组织和服务机构，美国建立了邻里守望制度、社区睦邻组织运动、街区守护者、社区危机反应团队等一些著名的社区组织。通常遇到突发性事件，州政府是决策的枢纽，它会视灾情的实际情况、紧急程度来参与救灾。各州的社区最为关键的突发应急综合管理实际执行人员。在美国的突发应急机制里，各部门职责明晰，已经构成了较为完备的综合性危机处理机制。遇到突发性事件，可立即按照应急预案，启动救援救灾工作，各部门各司其职。
2. 日本多元组织协作的应急管理体系
日本突发应急综合管理系统的明显特征，就是重点强调合作，高度重视应急管理工作，形成以各级政府为核心，社会组织、企业、社区居民充分参与的社会联系网络。日本突发公共卫生事件应急处置体系为典型的“国家—都道府县—市町村”三级模式。国家首相作为体系的最高长官，分管中央防灾委员会、安全保障委员会和内阁官房。都道府县负责本地区居民的生命、财产安全，有权制定本地区具体的防灾计划，并且有义务协助其下辖的市町村开展防灾计划。日本 47个都道府县和 2000 余个市町村均签订了互援协议。市町村作为三级应急组织结构中的地方基层机构，主要负责本市町村居民的生命、财产安全，同时在不违背上级意见的总体原则下，享有制定本市町村防灾计划的权力，也有帮助其他市町村及都道府县的义务。
此外，日本政府还要求全体居民和相关社会团体严格履行国家法律以及各地防灾计划，鼓励广大居民参与到防灾救灾过程中，将“自救、互救、公救”的理念贯穿始终。
3. 国外城市应急管理体系的经验借鉴
综观美国、日本的城市应急管理体系与实践，其中有几点值得我们思考与借鉴。第一，综合协调应急管理体系的构建。不论是从纵向系统还是横向系统上，美国和日本都建立了职权分明，密切协作的应急管理体系。上下级之间、各部门之间、政府力量与非政府力量之间的综合协调配合是非常重要的。第二，应急管理重点下沉，注重地方政府、社会组织、社区居民在应急管理中的作用，促进各方一起参与突发应急综合管理任务工作。注重民众的应急管理宣传教育与社区工作，注重除政府外各社会力量的调动与配合。第三，注重技术的应用。在危机的预警与监测、信息的搜集与分析、物资的调动与分配以及网络舆情的宣传引导等方面，都需要利用大数据技术来支撑。
三、完善我国城市应急体系的建议
1. 完善大数据驱动的突发公共卫生事件预警机制
首先，完善城市突发公共事件应急管理数据库的建设，借助云采集、云存储、云计算等新兴技术支撑公共卫生事件中的大数据运行，全方位描述事件的性质、处置方法并进行及时动态更新；其次，研发和部署公共卫生监测设备设施和后台配套软件，利用智慧城市大脑系统平台，对海量信息进行快速分析，驱动应急决策；最后，创新应急响应机制，采用风险专业化识别、专家综合研判与评估技术、智能预警信息精准靶向发布技术、城市安全运行监测预测预警技术等，形成公共卫生监测与快速预警，次生衍生风险预测预警，共同创建面向新型智慧城市的交互式公共安全预报预警服务系统。
2. 构建社区应急管理的协同治理机制
世界卫生组织提出了“安全型社区”的定义，提出社区应该是包含了国家政府部门、卫生服务机构组织、志愿公益人员机构组织、公司与个人一起参与的工作网络。发达国家应急管理主体的实现了多元化发展，主要是因为存在高度差异化、多元化的城市社会基础。在政府部门与社会组织，社会组织与公民之间长期互相协助，在他们良好合作的过程中，已经形成了一套成熟的应急管理机制，这也是应急管理的协同治理机制。中国城市的发展迅速，在搭建中国城市社区综合治理突发应急机制的发展过程中，急需参考国外先进经验，建立应急管理协调管理机制，以满足社会日益增长的应急管理工作需要。
3.加强应急宣教，鼓励全民参与
国民危机教育在很大程度上决定了突发公共卫生事件的发生概率与发展进程，我国作为世界人口大国，更应注意突发事件的社会宣教。本次新型冠状病毒就源于野生动物，由于公众危机意识淡薄，食用野生动物后导致病毒在人群中广泛传播。我国应借鉴日本经验，“重视对群众的危机教育，如设定“全国防灾日”、“全国防灾周”等警示节日，通过防灾演练、免费发放应急安全手册、模拟灾害体验等多种形式开展社会宣教工作，杜绝防控宣传的“表面化”“形式化”。应借助媒体等网络资源使应急宣传工作日常化，让广大群众熟悉突发公共卫生事件的基本概念、常见类型以及可能发生的高危因素，培养公众的危机意识和理性应对能力，本着对国家、社会、他人和自己负责的态度做好个人应急学习，尽量减少或避免人为突发公共卫生事件；同时，将危机教育纳入中小学教育必修课程，从小培养危机意识，定期开展实用化应急演练。
突发公共卫生事件涉及公众的生命健康和人身安全，社会的有序运行和经济的平稳增长，影响力大，影响范围广。城市作为人们生活工作的主要阵地，应急管理体系需要系统化科学化建立和完善。