摘要：水资源管理的最终目的是实行计划用水、节约用水及科学合理用水,而要搞好计划用水、节约用水,光靠抓权属管理远远不够，要真正抓好、管好水资源,必须认真做好取水许可监督管理,以此实现水资源的合理配置。本文分析了规范取水许可监管中存在的不足及其建议。
关键词：取水许可监管；不足；建议
在分析基层水资源管理现状的基础上，对《取水许可证和水资源费征收管理条例(2017)》及《建设项目水资源论证管理办法(2015)》规定的部分内容提出了修改意见，以确保《条例》及《办法》更具科学性、可操作性，从而为下一步修订提供参考依据。
一、取水许可监管内容
1、水资源论证是否合理、可行，取水是否符合许可条件；是否影响第三人合法权益。
2、取水计量、取水设施或工程是否按要求建设、验收和正常使用。
3、退水水质是否符合要求。
4、许可证是否在有效期内；是否存在许可证件转让、买卖、出租、出借等情况。
5、水资源费是否按时足额缴纳。
6、取水量与取水年度计划情况。
二、《条例》和《办法》出台的背景及成效
1、《取水许可和水资源费征收管理条例》由中华人民共和国国务院于2006年2月21日颁布，2006年4月15日起实施。2017年3月1日，根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》首次修订。《取水许可和水资源费征收管理条例》的颁布实施，对加强需水管理、促进经济结构调整、经济增长方式转变、促进节水型社会建设具有重要意义。该条例是国家赋予水行政主管部门分配水资源使用权的有力依据，以加强水资源管理及保护，从而促进水资源的节约和合理开发利用。该条例自实施以来，不但规范了取水户的取用水行为，而且有效地促进了节水型社会的建设。
2、《建设项目水资源论证管理办法》由国家水利部、发改委联合发布的部门规章，2002年5月1日起实施，2015年12月16日水利部第47号令修订。《建设项目水资源论证管理办法》的颁布，是为了促进水资源的优化配置及可持续利用，以保证建设项目的合理用水量。对直接从江河、湖泊、地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应按该办法的规定对建设项目水资源进行论证，并编制建设项目水资源论证报告。自《建设项目水资源论证管理办法》实施以来，在一定程度上有效指导及规范了取用水户取水申请，水资源论证逐渐成为取水许可行政审批的唯一技术依据。
三、规范取水许可监管中存在的不足及其建议
1、水资源论证体系的普遍性还不够。1)农村集体经济组织及其成员利用本集体经济组织的水塘、水库中的水；2)家庭生活、零星养殖、圈养畜禽饮水等用水量较少；3)为保证矿山等地下工程的施工、生产安全，必须进行临时应急取(排)水；4)为消除对公共安全或公共利益危害临时应急取水；5)农业抗旱及生态环境保护需临时应急取水。根据《建设项目水资源论证管理办法》，建设项目业主必须按照《建设项目水资源论证导则》编制水资源论证报告书，但一般洗车、游泳娱乐、农村饮水工程取水量小，且因报告编制技术要求高，项目业主不能自行承担编制任务，只能委托第三方，无形中增加了项目业主的生产成本，违背了深化“放、管、服”改革的初衷，从而致使水行政主管部门在边、散、小取水户的监管上存在诸多困难。
具体建议为：1)修订《取水许可和水资源费征收管理条例》，根据取水规模、建设项目行业类型、对环境的影响程度等进行区分，加大建设项目水资源论证报告表编制力度，对于取水量小、环境影响大的取水户，编制报告表即可，针对边、散、小规模的建设项目，论证报告表重点对取水位置、取水量、回水量、回水位置等进行说明。2)针对农村饮水等小型取水工程，允许打捆审批取水许可证，简化审批流程。同时，建议对使用多水源的取水单位或个人简化审批程序，以建设项目业主为主体，只审批一个取水许可证，许可证上的信息可用于根据不同取水用途审批各自的许可水量，并可根据取水用途分别安装取水计量设施。
2、取水工程(设施)验收缺乏制度保障。虽然《取水许可和水资源费征收管理条例》提出了对取水工程或设施的验收，但对验收程序和内容未作出要求，也没有形成统一的标准，对实际开展验收工作指导性不强。
可在国家层面，出台部门规章制度，制定管理办法或规定，明确验收程序及内容，以水资源论证、取水许可申请批准文件执行与落实情况，取水计量设施、取水工程或设施试运行情况、回水及节水措施、下放生态环境水措施等落实情况作为验收重点，项目业主编制取水工程或设施验收报告，验收单位出具验收结论报告。现场验收也应适当简化，可制定现场验收核定表等，逐项列出验收的关键内容，验收人员只需仔细核对判定是否达到即可，以降低专业技术难度，从而更好地为行政管理决策服务。
3、计划用水管理制度略显多余。超计划、超定额取水的，针对超计划、超定额部分累进收取水资源费。计划用水的实质是提高节水管理水平及效率，但这与市场经济规律相矛盾。例如，在生产产品的企业中，水行政主管部门在年初审批的取水计划中按月分配企业年度用水计划，但该企业在某个月突然接到一笔较大义务，需扩大生产量，因此该月的用水量会急剧增加。根据计划用水量的规定，该企业需向水行政主管部门申请调整取水计划，经批准后方可实施，但经重新审批后，若又因生产量变化导致取水量增加，则需再次申请调整。如此反复，势必增加企业负担，进一步削弱了计划用水审批的权威性。因此，建议取消计划用水管理制度，以取水上限为取水许可证审批的允许水量(水行政主管部门在取水许可审批时已考虑了该行政区域用水总量红线)，对超过许可量的部分，实行超定额累进收取水资源费，连续两年以上超过原审批水量的，需重新申请取水，而超量限额可由各省、直辖市、自治区结合区域实际自行规定。
4、取水计量设施安装、运维可操作性不强。1)取水计量设施应符合国家技术标准，水量信息应联入水行政主管部门的监管平台，从而增加了计量精度要求，且取水户也没有相应的技术力量来保证所购计量设施能联入监管平台，只能委托第三方安装运行，这必然会增加取水户的生产成本；2)定期对计量设施进行校核检定，以确保设备正常运行。取水户只能委托具有检测资质的第三方进行校核比对，并出具校核报告，再次加重了取水户负担；3)根据国家法律规定，若取水计量设施由取水单位或个人购买、安装、使用、运管，其所有权及处置权归属于取水单位或个人，水行政主管无权要求其修复、更换或对其进行处罚。因此，可修订《取水许可和水资源费征收管理条例》中的规定，将计量设施的安装和维护费用纳入地方财政预算，也可直接从征收的水资源费中列支，以此体现水资源费“取之于水、用之于水”的使用原则，同时，可明确由水行政主管部门负责取水计量设施的安装、运行及维护等。
5、国家、地方法律对取水许可监管界定存在冲突。地方政府出台的水行政法规与国家法律法规、水利部规章制度存在不协调、相冲突等问题。有些地方将属于流域机构管理范围、管理权限和管理职责内的事项划归地方管理。地方性法规由省级人大批准颁布，流域机构的具体管理权限是水利部以文件的形式授予的，法律地位和权威性偏低，在实际工作中执行力度较差，造成目前地方水行政主管部门越权审批、发证和重复发证等现象突出。
因此，需理顺现有法律法规，协调好地方法规与国家、水利部规章之间的关系，划清流域管理机构与地方水行政主管部门的取水许可管理权限，强化流域机构在流域取水许可管理中的作用，并细化配套管理制度，做到责、权、利的有机统一，逐步建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的取水许可管理制度。
参考文献：
[1]赵焕其.深化取水许可监督管理的探讨[J].山东水利，2015(09).
[2]胡立刚.关于规范取水许可监管的几点建议[J].江苏水利,2015(05).