摘 要：作为经济发展的排头兵，广东省“一带一路”政策环境满分，位居全国之首，但在基础设施配套方面，没能保住“头位”。基础设施建设的融资规模巨大，单独依靠公共财政无法承担。而PPP模式不仅能够将民间资本引入到基础设施建设中，缓解政府资金压力，能够助力广东省在基础设施建设中保住“头位”。为了更好地将PPP模式应用于实践，本文将对PPP模式在基础设施建设中所面临的运营风险、利益分配和政府监管等问题进行深入的理论研究。
一、PPP模式概念
PPP模式也称政府与社会资本合作模式，是以特许权协议为基础，为建设城市基础设施项目或者提供某种公共物品和服务，由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。基于各国对PPP的定义研究，从广义上来说，PPP模式指公共部门和私人部门为提供公共产品或者服务而建立的各种合作关系；从狭义上来说，PPP模式是一系列项目融资模式的总称，包括外包类、特许经营权、私有化等多种融资模式（如下图）。
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图一 PPP模式分类结构
外包类项目一般是由公共部门投资的，私人部门负责完成整个项目中的一项或者几项任务，比如模块式外包中的服务外包和管理外包，一般是公共部门委托私人部门代为提供某种公共服务或者代为管理某种公共设施。而外包类的收益分配机制一般是私人部门通过公共部门付费获得收益，相应地，私人部门承担较小的风险。
特许经营类PPP项目私人部门需要部分投资或者全部投资，与公共部门共担风险、共享收益。私人部门通过参与公共部门的公开招投标获得特许经营权，竞标成功后与公共部门签订特许经营合同来确定收益分配机制、特许经营期等。特许经营类的收益分配视项目的具体收益情况而定，一般在特许经营合同中会设定预期的收益，如果实际收益未达到预期，政府会给予私人部门一定的补偿，如果实际收益高于目标收益，私人部门需要向共部门支付费用。在合同期满后，公共部门会收回项目的所有权或者使用权。
私有化类项目一般由私人部门承担全部投资，政府履行监管职责。私人部门获得永久所有权或经营权，私人部门通过向用户收取使用费获取投资回报，所以承担的风险比较大。
二、PPP模式应用风险分析
（一）运营风险
PPP模式面临的运营风险是指基础设施建设项目进入运营阶段所面临的市场风险，主要包括市场需求不足及缺乏专业化人才等风险。首先，由基建设施的使用率决定了PPP项目投资金额回收期长。在项目建设初期，可能具有较大的潜在需求，但是在项目建成后进入运营期，可能由于环境、生活方式及竞争品的出现，导致运营期需求不足。也有可能由于项目建设没有达到预期标准造成该项目无法满足市场需求，最终造成基础设施空置现象严重，给项目运营带来风险。此外，PPP项目金额的庞大及操作的复杂性要求项目参与者具备较高的专业和实践素养，稂莠不齐的参与者也可能给PPP项目运营带来运营风险。
（二）利益分配风险
PPP模式在基础设施建设中应用中，主要的收益分配主体是公共部门和私人部门，由于各参与方责任不同、收益诉求不同，可能引发收益分配风险。首先，公共部门是承担为公众提供基础设施服务的责任和义务，本质目的不是为了创造经济收益，而是为公众提供充足的交通基础设施服务，保障公共利益。但是私人部门参与PPP项目，其收益诉求就是追求利润最大化，私人部门作为PPP项目主要合作方，既提供了资金，又带来了经验和技术，并承担了风险，所以其收益诉求也给予保障。由于公私双方的收益诉求的冲突，这可能引发收益分配风险。
（三）管理风险
由于PPP模式在地方政府的具体应用中还处于探索阶段，而且PPP模式操作复杂，每个项目可能遇到各种新情况、新问题，这增加地方公共部门的管理风险。地方政府公共部门在进行实际管理过程中可能由于缺乏经验、前期准备不充分以致于不能做出合理决策，在管理中还可能存在审批过程繁琐等问题，引发决策和审批风险。此外，PPP 模式应用于具有公共性质的基础设施建设，所以公共部门可能会过度的干预，这就给整个项目带来较大风险，不仅增加公共部门的管理工作，进而可能引发过度干预风险。
三、PPP模式应用风险防范分析
（一）优化市场环境
针对PPP项目可能面临的运营风险，广东省政府部门应该优化市场环境、重视人才培养。首先，地方政府部门针对PPP项目市场需求不足的问题，应该加强运营服务机构的建设，比如在项目建设前做好事前全面调研工作，保证项目建设的必要性；在项目建设中提供技术咨询服务，尽可能降低因技术不足造成的延误项目进度问题，提高项目运行效率和质量；在项目运营中提供支撑服务以减少运营过程中可避免的风险，同时，应全程提供完善的法律咨询服务，降低项目运营过程中的违规概率。其次，地方公共部门要重视PPP项目专业人才队伍的培养与建设，在“干中学”中培育的高素质的PPP项目团队。
（二）保持收益分配方法的灵活性
PPP模式在基础设施建设项目的应用中，由于基础设施建设工期长，项目建设及运营过程复杂等原因会存在很大的不确定性。但是项目的收益分配方法一般都是在项目签约阶段就会由双方商定完成，为了应对因为各种条件变化带来的公私各方对收益分配诉求的变化，这就要求收益分配方法必须具有足够的灵活性。此外，PPP模式下基础设施建设项目的公私双方都有各自的合理收益诉求，所以在制定收益分配方案时应该秉持“双赢”原则。同时，公共部门和私人部门是合作关系，双方都有充足的合作动因，但是在项目投入上可能存在人力、物力及财力的不对等，所以在收益分配方案制定时也要遵循“风险与收益”一致的原则，在兼顾效率与公平的情况下，各方的收益分配份额应该与其承担的风险大小一致。
（三）明确参与方职能
在PPP基础设施建设项目中，公共部门和私人部门应该严格按照合同约定履行自身的责任和义务。政府部门应该明确自己的职责范围，在职责范围内履行好监管方职能，避免过度干预。公共部门应针对PPP项目做好事前、事中及事后的监管工作，包括事前的规划、招投标和信贷资金的审核、事中的采购和运营以及事后的项目评价等。在保证项目顺利实施的前提下，尽可能降低运营成本，促进项目的持续稳定发展。此外，政府部门应该加强管理能力建设，可以从制定相关法规及市场准入准则两方面着手，为私人部门参与PPP项目提供良好竞争环境的同时，还可以将PPP项目管理制度化和规范化，完善审批流程，提高管理效率。
参考文献
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