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摘要：现如今，城市规划建设过程中，各个工程项目的开展离不开行政许可，需要在保证行政效率的基础上，确保建设项目高效运行。本文主要围绕《城市规划法》中的规划许可制度，城市规划行政许可完善措施等方面展开讨论，在对行政许可和行政审批之间区别有所了解后，进一步提出优化行政许可的措施。
关键词：国土空间规划体系；行政许可；发展控制；许可模式
引言
最近，我国发布了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划体系。这标志着国土空间规划体系制度框架的确立，也预示着地方政府规划许可制度的转型。国土空间规划体系不仅规制《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)中的建设活动，又规制《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中的土地使用。虽然国土空间规划是全域的空间管制制度，但是发展矛盾最集中、最突出的依然是在城市或城镇。在《国土空间规划法》尚未出台前，我国建设项目的行政许可仍采用“双轨制”。因此，如何按照《意见》提出的“在城镇开发边界内的建设，实施‘详细规划+规划许可’的管制方式”及“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”的要求，尽快理清现行城市规划行政许可制度存在的问题，建立国土空间规划体系下的城市规划行政许可制度，是当下迫切需要开展的工作。
1《城市规划法》中的规划许可制度
1.1循序渐进的决策体系
正是由于地方规划行政部门具有局部修改详细规划的权力，“一书两证”的规划许可制度还是一种循序渐进的工作方式。主要包括两个方面：(1)“一书两证”本身的渐进方式；(2)相关部门审查的渐进方式。在“一书两证”方面，许可与审查，由粗到细，从选址布局、建筑设计、初步设计、再到施工图逐步递进，使之最终符合规划的法规和规划的要求。选址意见书关注的是布局，用地规划许可证的重点是用地的范围、用地的性质及相关规划指标，建设工程规划许可则侧重于建设项目的使用功能、建设项目退让以及建设工程的风格等内容的限制。由于规划许可的审查标准不是完全确定，许可标准的确定往往是通过专家与部门的论证逐步清晰化。
1.2国土空间规划体系下城市规划
行政许可制度建立的任务城市规划行政许可不仅涉及行政主体与行政相对方的关系问题，还涉及政府、市场与社会的关系问题。国土空间规划体系下城市规划行政许可不仅涉及效率问题，还要遵循“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的原则，从单向的实施体系向更加“双向的”发展控制体系转型。而《行政许可法》的设立为行政审批领域的规范化操作提供了制度框架。虽然我国依据《行政许可法》的理念、原则和要求进行了多轮行政审批制度改革，但是行政审批制度与改革的初衷仍然存在较大差距。对此，《意见》明确提出“推进‘放管服’改革”，在城镇开发边界内建立“详细规划+规划许可”的管控制度，通过“多审合一”“多证合一”，寻求“统一、高效”的治理结构与增强治理能力，这也为地方政府的管理与创新活动提供了制度空间。
2影响规划许可转型的主要因素
2.1行政合同
现代社会日益走向民主文明，行政与公民的关系由强制转向合作，以提高行政的效率。相对强制的审批行为让位于相对非强制的合同行为。行政合同通过协商方式，减少了命令式的审批行为，顺应了服务政府的理念。行政合同以更加平等和柔性的方式实现行政的目标，从而在一定程度加强了与行政相对方合作的能力。
2.2土地使用制度
1990年实施的《城市规划法》中的“一书两证”的规划许可制度，随着社会主义市场经济体制的建立而发生变化。中国的土地使用制度在1980年代是以计划经济为特征的土地使用模式。这时的土地使用制度具备两个特征：(1)土地使用的划拨方式；(2)土地与房屋的拆迁方式。随着社会主义市场经济制度的建立，土地使用制度发生了变化，主要表现在三个方面：(1)商业性开发等土地采用有偿出让的方式，并通过招牌挂制度；(2)土地的获得的标志是签订土地使用合同；(3)土地的所有权的变更，经历了从拆迁到征收的改变。土地使用制度的变化首先影响的是规划许可职能的变化。
对经营性用地、工业用地采用出让方式，并引入招拍挂的制度。根据《行政许可法》第53条规定，对公共资源配置的行政许可应通过招标、拍卖等竞争方式作出行政许可。招拍挂制度实质上也是一种许可制度。也就是政府对土地使用的许可是通过招拍挂的程序，并采用行政合同的方式予以确认。行政许可是一种外部行为，是对行政相对方资格和权利的认可。根据城市房屋拆迁条例，拆迁的主体是法人，而不是政府。因此，土地的拆迁必须依据用地规划许可。但是，拆迁制度改变为征收制度以后，政府成为了征收的主体。在征收的过程中，规划部门为国土部门提供的规划条件是属于政府的内部事务，不属于行政许可的范畴。对于划拨用地，在政府实施土地征收时，建设用地规划许可证的核发是一个有待解决的问题。
3国土空间规划体系中城市规划行政许可模式
3.1城市规划行政许可模式的分析
在城市规划中，生态空间、遗产保护与底线约束等内容需要采用严格规则的行政许可模式是无可置疑的，但在城镇增长边界内的空间管控中，处理好确定性和灵活性之间的关系是以“详细规划+规划许可”管制方式提升治理能力的中心议题。虽然市场经济是变化和不确定的，最适应市场经济变化的是自由裁量，但是市场的决策也需要稳定的环境、稳定的预期。美国在区划制度中虽然采用了刚性的模式，但是仍然引入了规划变更、规划调整等方式，以缓解因区划制度过于刚性而带来的对市场经济的不适应性。
3.2明确城市规划行政许可范围
提高行政管理效率及质量，关键在于将行政许可项目与行政审批项目明确划分，在确定城市规划行政许可范围的条件下，避免出现城市建设项目不合法的问题。通常将城市建设项目中的行政许可内容重新划分到行政审批范围中，可优化行政审批程序和步骤。通过内部管理完成城市规划项目运行管控，是加强行政效果的关键。在相关部门共同努力下，使城市建设各类资源得到良好配置，同时能确定实施者责任，有助于城市建设项目进度和质量的控制。
结语
城市规划是应对市场失灵、分配稀缺的土地资源，维护社会公共健康、公共安全、社会福祉的管理方式。而“规划许可是调节空间利用秩序的公共政策工具”，承担了城市规划的重要职能。从《城市规划法》到《城乡规划法》，控权模式的变更、土地使用模式变化、行政合同的采用，以及信赖保护原则的引入，促使规划许可发生了转型。规划许可制度从《城市规划法》的详细规划为导向的“自由裁量”许可体系转向控制性详细规划作为“严格规则”的许可体系，从循序渐进的多次决策转向了以规划条件为核心的一次决策体系。明确行政相对方权利和义务的规划条件成为了建设工程规划许可证和规划核实的依据。
参考文献
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