摘要：继2005年农村公路养护体制改革以来，农村公路养护管理陆续出台了不少方案，宝鸡市《关于印发<宝鸡市农村公路管理养护体制改革实施方案>的通知》也运行多年，2018年《宝鸡市“四好农村路”建设三年行动计划实施方案》开始实施，农村公路养管水平得以提升、农村公路面貌极大改善，农村公路养护体制改革收到了一定的成效。2019年国家《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》印发，省市也在制定配套办法。作为一名基层工作人员，愿将个人工作中的经验、想法与同行进行探讨。
关键词：深化改革；农村公路；养护管理
1 农村公路养护管理现状
1.1 管理机构及运行模式
（1）市、县级管理机构。宝鸡市本级及各县区分别设置全额财政供养的农村公路发展服务中心（2019年以前称市公路处、县区公路站），负责承担全市（县区）农村公路的行业管理工作，对各县区（乡镇）农村公路养护、路政及一般农村公路建设进行监督检查和指导。（县农村公路发展服务中心以下简称县农路中心）
（2）各县区农村公路养护机构。按照2007年农村公路管养体制改革方案，推行养护市场化运行，宝鸡市12个县区均组建了养护公司，与县农村公路站签订养护合同，承担辖区县乡公路的日常养护工作，实行县站考核，按照考核结果支付养护公司日常养护费的生产运行模式。
目前，全市有四个县区仍实行市场化运行，由养护公司承包式养护。养护公司由民营资本组建，实行合同管理。实行这种模式的县区有：凤县、陈仓区、金台区、渭滨区。
剩余8个县区几年前已恢复了县农路中心（县公路站）-养路道班（队）的传统管理模式。
全市县区的所有乡镇均设置乡镇农村公路管理所。
村道实行镇管村养的管理模式，宝鸡市政府2018年出台了《关于加强农村公共基础设施管理助力脱贫攻坚的意见》（以下简称“1+7”方案），将村道等7个农村公共基础设施维护捆绑，责任到村、资金捆绑使用。明确各村民委员会是本村公共基础设施管理的责任主体，负责落实村道养护人员和管护责任，进行曰常养护。
1.2经费筹措
农村公路日常养护费全额纳入市县两级财政预算，建立起养管资金稳定来源渠道和长效机制。县、乡、村道路日常养护费标准分别为14000元/年公里、7000元/年公里和2000元/年公里，由市县财政按照3:7比例分担。
2 目前养护管理方式的适应性
（1）县乡公路：
①市场化运行养护公司。
目前仍采用这种办法养护的4个县区，均不同程度存在养护人员工资低、养护质量不佳、部分非重点道路失养现象。最高的县区养路工每月1800元，最低的只有1500元，养路工工资比其他采取传统模式的县区明显偏低。
作为西部欠发达地区，政府虽有强烈意愿投入农村公路养护资金，受经济发展现状影响，县乡公路养护费不能足额投入，且受地广人稀、点多线长面广的农村公路路网现状制约，往往投入资金量大，社会经济收益效果欠佳。
农村公路的公益属性与企业追求利润最大化的矛盾无法调和。养护公司是企业，逐利为其首要目的，保证企业运营经费之后才用于公路养护，直接用于县乡公路的养护费打折扣，道班工人的工资降低，道班房建设更谈不上。为了降低成本，养路工大多都是短期甚至是临时聘用的，不具备最基本的业务技能，养护人员变动频繁，队伍很不稳定。在养护道班建设和养护机械设备方面几无投资，种种因素制约了县乡公路养护管理的可持续性发展。
县乡公路成立养护公司，建立“县农路中心-养护公司-养护道班”的生产组织体系，首先加大了管理成本，公司的利润空间要打进运营费用。其次降低了管理效率，养护生产任务由县农路中心下达到养护公司，养护公司再安排养护道班具体实施，增加了管理环节，工作落实不力。
尤其是在应对突发事件如防汛抢险时不能迅速采取有效措施，贻误工作。管理层次重重设置，养护公司与县农路中心养护股职能重叠，公路养护质量难以保证。
②农村公路养路道班（队）
我市目前8个县区在实行了一段养护市场化运行之后，很快恢复了传统的农村公路养护管理模式。由县农路中心直接管理养护道班，由道班队长管理养路工人和生产作业，养护境内县乡公路。管理层次明晰，没有中间环节。
恢复传统模式的县区，养路工的工资逐年有提升，道班房建设每年按计划翻新，养路工的住房条件和生活水平有了一定的提高。有的县区，养路工人还是农村群众找工作的热门。全市收入最高的养路队长每月2150元（如果开作业车再加300元），道工低200-300元。
县乡公路的传统养护模式充分利用群众爱路护路的集体意识，调动群众主动参与家乡公路建设养护，虽然仍存在县区财政投入不多的情况，却可以确保道路养护质量，而且解决了部分不能出去打工的贫困群众的生活问题。
综上所述，传统养护方式较为适应西部地区目前经济发展仍较为落后的实际状况。
（2）村道
宝鸡市政府出台“1+7”方案后，明确了村道的管养责任是镇管村养，鼓励沿线群众参与村道日常保洁，由村委会统筹管理，择优选择承包养护人员，同等条件下优先考虑贫困家庭人员。2019年全市村道养护队伍里吸纳了约69%的贫困人口。
村道“1+7”管理模式运行一年半以来，村道管护明显加强，村道的面貌有了相当程度的好转，参与公路养护的贫困户生活条件明显改善。
但随着这种管理方式的推行，日常管理中的一些矛盾日渐凸显：一是资金打折扣，“1+7”办法中规定，70%用于养护人员工资，30%用于购买工具及村委会养管“以奖代补”，结果个别县区镇、村各留30%，养路工人只拿到49%的养护工资，最少的养护工人，每月拿到手只有400元左右；二是资金效益打折扣，部分县区虽然资金足额到村，但贫困户懒散情况严重，不干活、少干活，却要求拿全额工资，不给就到乡镇闹事的情况有抬头；三是通主干路、村委会等的村道路面整洁、绿化整齐，背街小巷等道路脏乱差情况较多；四是村道养护人员专业知识少，也不寻求上进，组织培训难度大；五是资金走财政，县区农路中心监管效力弱化。
3 深化农村公路养护体制改革之思路与对策
落实县级人民政府对农村公路建管养运工作的主体责任，按照“以县为主、分级负责、群众参与、安全畅通”的原则，逐步形成县乡公路县级管养，村道镇管村养的管养新模式。强化镇（街）级农管所建设，全面落实镇（街）人民政府对村道的管理责任。
（1）县乡公路养护暂时维持现状，逐步转型。
宝鸡市位于西部地区，受外部条件限制及自身经济发展制约，各县区短期内难以摆脱吃饭财政的现状，作为公共服务的农村公路养护，建议继续维持农村公路养护道班的传统养护模式。随着财政经济状况的好转，逐步向东部发达地区的市场化运作方式转变，最终实现“县道县管、乡村道路乡村管”。
对于仍采取市场化养护运作的县区，采取向农村公路养护公司注入优质资产等方式提高公司的运营效益，使之逐步摆脱：走——多年欠账难以清欠，不走——公司运转难以为继的“鸡肋”。充分发挥公司业主爱路护路的公益思想，留住养护公司继续发光发热。
（2）村道养护强化管理，提升运行效益。
针对“1+7”通村道路养护管理运行中存在的问题，主要应从加强管理的角度来提升养护质量。
首先，要加大考核力度，将村道考核结果向社会公布，寻求社会公众监督与支持，提升行业管理单位的监管效果；二是发挥市县农路中心的审计监督作用，提升资金使用效益；三是做好贫困户教育工作，开展村道养管宣传及与群众沟通交流，提高贫困户爱路护路和主人翁意识，增强集体荣誉感与获得感；四是落实村道“路长制”，明确村委会主任的路长职责，主动配合行业管理单位培训人员，全面提升养护质量。