摘要：从狭义上看，土地规划和城市规划是不同的两个范畴，但从城市开发建设甚至是国家经济发展战略定位的大背景来看，两者是相辅相成的。一个优秀的城市规划成果，一定要建立在合理的土地利用规划所建立的理论框架范围内，而在以城市经济及产业布局发展等战略需求为目标的相关城市规划成果建立之后，土地规划才得以有更加优化的格局。所以，想要使城市经济社会更好地发展，就要将两种规划统筹起来。
关键词：城市规划；土地规划；统筹发展
一、城市规划与土地规划的关键差异
1.1研究思路的差异
土地规划工作在初步实施编制阶段，通常以主管部门规定的控制指标来对耕地面积、新增建设用地量等内容加以保护与利用，以此确立对供给加以利用，实现对需求的制约与引导；城市规划在符合城市发展的特征和需要基础上，需要在长远发展问题上显示出预见性，因此指标控制往往在理论设计规范标准上在容积率、建筑密度等方面予以体现。在当下时期地区发展中城市规划目的是构建资源节约型、环境友好型社会，所以在其实际实施过程中，会考虑诸多方面因素，而土地规划更偏重集约及合理利用，而各级政府在区域发展中更多考虑功能定位、产业布局，决策重点多以参考城市规划研究为主，导致很多地区的城市规划与土地规划之间存在较大的衔接问题。
1.2参数统计标准的差异
首先，在用地指标方面，土地规划中的用地指标一般包括两方面内容，即农村居民用地指标和城镇居民用地指标。因此，在粮食安全的战略决策中侧重耕地面积，为使耕地保有量充分满足国家设定的规范标准，就会按照耕地保有量控制指标来对建设用地的均量与总量进行充分的明确。而在城市规划编制过程中，控制人均建设用地时，通常不会按照耕地保有量控制指标来进行研究，常侧重于参考城市规划用地性质分类和规划建设用地标准来进行设计。其次，在人口指标统计方面，土地规划侧重于把城市与建成区范围内的人口定义为城镇人口，而城市规划编制中为满足城市居民对交通体系和综合配套需求，常常将常住人口数量与流动人口数量纳入研究范畴，统筹考虑。
二、城市规划与土地规划融合中面对的难点
2.1城市规划与土地规划协调性受到限制
城市规划与土地规划相比，土地规划关注对自然资源进行整合与配置，不断提升自然资源中土地资源方面的利用率，通过对自然资源的统筹协调和充分利用，推动地区经济增长。而城市规划主要针对城市内部用地进行布局组合，致力于如何正确处理以经济建设为中心与全面发展、当前发展与长远发展的关系，促进经济、社会、人口、城乡、资源和环境协调发展，让城市在发展的过程中能够有效地利用土地资源，发挥更大服务经济发展与人的需求的作用。两者在此方面的差异，导致城市规划与土地规划在协调配合上受到限制。在相关政策的具体实施中，不同部门的工作侧重点不同，差异的编制目的导致两者协调的渗透率低。因此，城市规划与土地规划统筹发展受到限制。
2.2统筹融合机制不完善
目前，城市规划与土地规划管理体制的统筹融合机制不完善，没有明确统一的目标，许多地区在进行城市规划编制过程中，很难有效结合土地规划进行综合布局，存在两规不符问题。同时，土地规划的整体性较弱，内容涉及范围较广，因此受多方制约。既要将相关土地法规作为工作准绳，在制定规划措施时，又要兼顾不同地区不断变化的社会发展诉求。此外，土地规划还要兼顾生态保护的原则，不能走先发展后治理的老路，要确保经济效益与生态效益统一发展。多方因素导致在土地专项规划方面主次不明确，没有实现整体性，从而导致土地规划不合理等一系列问题，难以达到满足多方差异化诉求的关联性。
三、城市规划与土地规划统筹发展
3.1对两种规划的整体思路进行整合
城市规划和土地规划作为区域规划的重要内容应做到统筹发展。在从属性角度考虑，城市规划是土地利用规划的一个专项规划，二者是局部与整体的点和面的统一关系，前者有关城市用地规模、城镇体系布局、用地选择和城市区域的土地利用，应当与后者相协调；从统一性角度考虑，城市规划和土地规划都是对既有现状进行研究的基础上，以经济社会发展为目标，将土地作为主要对象，以自然资源的合理开发、利用与保护，从而达到自然资源的可持续利用与城市可持续发展的目的。
为达成上述目标，“两规”编制中应考虑以下方面。第一，灵活性原则。无论城市规划还是土地规划都应考虑弹性原则，为后续发展建设预留一定空间，以适应城市化快速发展变化的要求，避免重复规划或规划失灵问题；第二，坚持整体协调原则。在城市全面发展过程中，不能偏重于某一方面规划编制，既要做好城市整体规划也要做好局部规划，满足国民经济发展需求，过分重视单一方面规划都不利于城市整体发展。第三，多元化原则。城市规划与土地规划的目的是综合性、多因素的，不仅要重视城市经济发展效益，更要重视环境效益和社会效益，实现多种效益共赢，进而实现城市化合理有序发展的目标。
3.2对“多规合一”的发展途径进行统筹
过去一段时间里，不同行政主管部门对多种规划分开管理，这种分离的管理体制使得多层规划的侧重点、标准往往出现较大差距，多个主管部门不能及时进行信息统一交流，不便在编制过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。在当前体制整合背景下，要加快统筹“多规合一”战略转型，制定统一的规划，形成多方考量、统筹结合的规划管理体制。这种“多规合一”统筹作用能够充分体现城市体系规划基于整体利益的协调规划的实质，较好地统一行政指令，加强多规并行的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；有利于规划管理体制从单一集权转化为多方考量更公平合理。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的“多规合一”透明及可信度更高强，更能满足人民对美好生活的向往。“多规合一”的多向结合优势，使得在国民经济总体发展过程中避免了相互脱节、各自为战的现象，既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。“多规合一”的统筹发展优势，将在规划的实施过程中出现的诸多问题及时纠正和处理，避免了重复规划和反复建设造成的资源浪费。
3.3从法制方面推动城市规划与土地规划融合
就目前而言，我国规划体系主要包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和环境保护规划,分别在我国《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律之中，各方面如缺乏有效衔接和沟通，无法形成统一行政指令，容易造成效率低下、资源浪费的问题。在愈加尊重市场经济的发展进程中，浓厚的规划的行政属性使得在规划的编制和实施中常常忽略多方侧重的市场经济规律，不考虑客观的多因素供求状况，主观行事，造成多种规划、多种法规与多因素市场经济规律杂糅混乱的严重后果。
结语：
综上所述，土地规划与城市规划工作的统筹发展，对于我国社会经济以及城市化进程的长期稳定发展，有着很重要的影响。在具体实施阶段，不仅要坚持灵活性、协调性、多样性等原则，而且还要构建统一的规划系统和法制体系，共同推进城乡建设，这样才能促进两者的有效融合，实现中华民族伟大复兴的伟大目标。
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