摘要：在介绍基层农村小水电管理现状的基础上，作者总结几十年来从事基层农村小水电建设管理的经验成就，就目前农村小水电行业全面归口管理普遍存在的一些共性问题进行探讨，并有针对性地提出农村小水电管理工作思路和对策，供同行业工作者参考。
关键词：农村 小水电 管理 问题 思路
1 引言
威信县是全国第三批农村水电初级电气化县，因农村水电建设速度较快和管理卓有成效（电气化县建设各项指标提前两年达标），成为云南省第一家达标通过验收的第三批农村水电初级电气化县（威信县的农村水电及电气化建设和管理工作因此获得省市领导的肯定和好评，最终获水利部通报表彰，作者因此获得水利部先进个人奖励表彰）。农村小水电成为“贫困山区致富的曙光”，极大地改善了边远贫困山区农民生活状态，解决了农村用电不方便的问题，全方位提升了农村的电气化水平，促进了农村的经济社会和脱贫致富快速发展。通过后续农村电气化发展水平的提升和“以电代燃料”工程的推进，农村小水电在平衡电网末端电压和带动地方经济发展、促进生态环境保护等方面做出了肯定的贡献。全国1/2国土、1/3县和1/4人口都靠农村水电提供电源。农村水电规模日益壮大，所有制形式随之发生根本性变化，在新的形势下，农村水电管理又出现一些亟待解决的新问题，如果不及时解决好这些新问题，就不利于农村水电高级电气化水平的快速提升，就无法贯彻落实国家对农村水电的新方针、新政策，特别是容易造成指导水资源开发、安全管理、项目运行中发生更多问题，难以实现农村水电高级电气化水平的健康、可持续发展，农村小水电的管理就会功亏一篑。
2 农村小水电管理方面存在的问题
威信县的农村小水电起步于上世纪60年代，80年代逐步发展，90年代初具规模，成为全国农村水电初级电气化达标县；本世纪初农村小水电再次掀起建设高潮，小水电规模和数量前所未有，竞争和管理也发生了质的变化：小水电的创建和原有小水电站大多进入完全商业化的私营时代，部分小水电站通过承包、租赁由私人管理，地方（县域）电网已基本改制由省电网企业控股实行垂直管理，农网、城网改造基本完善，小水电的发展进入一个全新时代，在管理上又出现一些亟待解决的新问题，主要表现在：农村小水电行政管理反复多变，职能交叉错位不清，尤其是上层的部、省机构和中层的地、市机构，行政审批权混乱，使县级农村小水电建设和管理深受影响，无所适从；由于重视不够，对农村小水电规划建设和经营监管力度不到位（2006年，昭通市清理全市 “四无”电站共22个，其中威信县就占18个）；因农村小水电长期处于低电价、低效益的状态，致使发电设施简陋、安全状况不佳、管理水平低下，只能维持简单再生产，水能资源利用率较低；农村小水电企业大多没有行业组织，没有主管依托，没有利益代言人，没有自我保护能力，处处受到侵害、伤害、挤压，成为相关部门的克扣对象和揩油的地方。近年来，小水电增效扩容改造、绿色小水电创建、自然保护区两旧小水电退出运行及小水电下泄生态流量整改等政策出台，对小水电的管理又提出了新的更高的要求，自然资源局和环保局等单位又顺势介入小水电相关的职能管理事务中，小水电的管理更加复杂多样。农村小水电点多面广，投资经营主体和环境复杂，存在的矛盾纠纷较多，现行张冠李戴、多头管理农村小水电的状况不改变，管理的有效性大打折扣。
2.1行业管理职责不清
从70年代起，农村小水电的上层主管就没有稳定过，水利和电力几分几合、交叉不清，农村小水电与供电、地方电网与省网的主管模糊；水利职能部门从既要管水电和供电变为管农村小水电和地方发供电，而后又转为管小水电，现又在管取水、水能、水电上争论不休；在农村小水电管理上，水利、电力、工信（经贸）、发改（能源）等部门都争着要管，实质上都没有一个部门真负责任管。尽管从水利电力局、水利水电局、水利局、水务局频繁变更，还是始终维持农村小水电管理的延续性，但在管理上已经造成很大的影响和冲击，更谈不上行业优化发展和管理的前瞻性。
在农村小水电行业的管理上存在多头管理而理不清，致使农村小水电无所适从，主要表现在两个方面：一方面是水利、工信（经贸）、发改（能源）、物价、电力、安监等部门都以种种法规为由，对农村小水电片面性管一管，但谁都无法达到有效管理的目的，更难保障农村小水电根本利益；另一方面是水利部门以规划、防洪、水资源、坝工管理和水土保持、工程设计等分头多次对农村小水电项目进行反复审查，比如把农村小水电以水能资源和水电开发双重管理，反复论证，既要办理取水登记和年检，又要办理规划同意书和水电站发证及年检，农村小水电业主显得很无奈（应分规划、初设、中间和竣工验收阶段组织有关科室综合开展，自始至终由一个具有主导作用的科室负责，避免重复审查和管理）。水能开发是水利建设的一个专门方面，农村小水电是一个行业，也是企业，归那个部门（科室）管就要管好，不能大家都在管，而又似管非管。
2.2管理机构设置混乱
目前，农村水电管理机构设置混乱，在县级农村水电管理中，就存在发改局、工信局（经贸）、能源局、水务（利）局、安监局等多家管理机构，农村水电上划代管县（云南省超过三分之二的县已上划代管）的管理机构还有供电局或电网公司，因此导致农村水电的计划、建设、运行、水资源管理职能等各自分离，多头管理现象十分突出，导致有些交叉职能管理主体不明确，有利的职能各管理机构争相管理，无利职能则相互推诿搪塞，甚至出现管理漏洞和管理真空，部分管理职能混乱不清，农村小水电管理面临许多尴尬和无奈。由于各地的水能资源分布情况不一，各级地方政府对于农村小水电管理重视不一，造成农村水电管理机构设置方面存在很大问题：（1）自收自支的事业单位，在政企分开的原则指导下，难以落实相应的经费，特别是在保险等福利待遇方面也难以提供有效保障，造成管理队伍人心涣散；（2）财政全额拨款事业单位，因为体制改革或者水电职能上划代管影响，部分单位管电职能削弱；（3）兼职管理体制：农村水电管理工作合并到别的部门中，存在着技术指导不够，管理意识淡薄等问题；（4）挂靠其他管理机构的管理体制，结合政企分开的特点，对于小水电收取管理费的地区进行取消，存在着分流和挂靠农村水电管理结构人员的情况，造成工作重心转移。
2.3体制障碍依然存在
严重影响农村水电科学、有序、可持续发展的体制性障碍依然存在，主要表现在：（1）大电网企业输配一体的垄断体制尚未打破，垄断买电卖电经营机制仍在发挥强势作用，主辅不分仍在不断发生关联交易；（2）大电网仍在不少地方强势推行上划、代管、控股股改、贱价收购农村水电电网及其资产，不断扩大和营造输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断，打压农村水电（小水电、地方电力）；（3）把输电网与配电网混同起来，强制要求发供一体的农村水电配电网企业也要厂网（发供）分开；把农村水电只视作电源；至今在政策上不明确直接购电既指大用户向发电企业直接购电，也包含大用户（片区用户）向发供一体的农村水电配电网企业直接购电；至今容不得乡村小水电既有电站又有供区；（4）全国800余个农村水电自供自管县现只剩下240余个，而保留供电区的乡村小水电则少得可怜；全国农村水电除自发自供外，70%以上的供电量以不到0.25元/千瓦时的上网电价卖给大电网，当地城乡却以超过0.5元/千瓦时的价格从大电网买回，一年价差高达200—300亿元。
上述体制性阻遏导致农民不能从小水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电；留下了影响小水电稳定的长期隐患。
2.4法律法规建设滞后
农村小水电法律法规建设滞后，行之有效的方针、政策未得到全面贯彻执行，法律法规建设特别是正确理解执行滞后，影响农村水电的有效维护和运营。在农村小水电规划和行业管理上，至今没有一个较规范可操作性的法规或规范性文件，不能根据行业发展及时解决实际存在的问题和矛盾。
小水电已成为各相关行业部门都想瓜分的福利，且还成为众矢之的，根本得不到应有的关怀、重视和法律保障。
2.5管理人员素质偏低
威信县水电系统有职工1000多人，中专以上文化程度不足100人，管理人员和职工文化素质普谝偏低。从整体来看，农村小水电的管理由于用人机制、机构体制的影响，造成农村水电管理人员的综合素质不高，主要表现在如下两个方面：一是，农村水电管理体制存在缺陷，多种体制管理并存，职能分工不明确，管理权限交叉混乱，管理人员普遍素质偏低；难以落实有效的经费，造成管理队伍难以长期稳定和可持续化发展，专业人才较为缺失，造成农村水电管理水平比较低下；二是，当前的人事制度改革存在问题，表现在用人制度不灵活，造成既懂专业又懂管理的行业管理人才非常短缺，长此以往则会降低管理人员的素质，不利于农村水电的有序管理和健康发展。
2.6利益驱动，难建难管
一方面，改革开放使农民的个体经济意识增强，集体观念淡薄，由于小水电电价低，利润薄，市场准入程序烦琐，新建电站难度大，一定程度上削弱和放松了农村水电的建设和管理；另一方面，青壮年劳力绝大部分涌入城市打工，农村多是留守的老、弱、病、幼一族，加之小水电的管理涉及许多行业职能和运行安全等诸多经济利益驱动因素，这种现实境况使得农村水电修建难，管理也难。?
3 农村小水电管理工作的对策
3.1归口行业全面管理
水能以分散形式存在于各大小河流中，只有采取集中河水流量的位能，才能通过水工建筑物、水力机械、发电机，将水能转变为电能，便于供人们利用。从水能到水电（指升压站以内范围），关系到很多涉水事务，由水利（或水务）部门来全面管理水电开发名正言顺；至于升压站（或输电线路产权分界点）以外的输、供、配电网也当然应由供电部门（企业）管理；而电网的购售电经营则需由电监会进行专业监管，而不是作为一般的经贸来管理。无论是行业技术还是生产经营管理，由水利部门负责都是当之无愧的，管好农村小水电是水利部门义不容辞的责任，不应停留在管水利还是水务、管水能还是管水电的讨论，应明确主管农村水电的科室（或设小水电管理中心、水电办），其他相关科室配合协调管理。
水利部门作为农村小水电行业全面管理单位，应代表主管部门履行如下管理职责：（1）依法行政；（2）实施水能资源统一管理和开发利用许可制度；（3）配合经济综合部门，并在能源主管部门的指导下，实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度；（4）配合国资部门，建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，实施水利水电国有资源性资产监管，保障安全完整；（5）通过法规政策、规划计划、指导协调服务实施农村水电行业管理；（6）通过建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实行改革、改造与管理相结合，组织指导农村水电企业管理。
3.2 明确县级管理机构
要遵循农村水电及电气化事业改革发展的客观实际和内在规律，各级水行政主管部门都要加强和完善农村水电职能机构建设，肩负起依法行政和加强农村水电行业管理和指导企业管理的责任。县级水利部门应堂堂正正地担负起水能规划开发和农村小水电行业全面管理的重任，引导农村小水电工程和谐发展。县级水行政主管部门应当对小水电进行全过程的运行、安全监管，做好新建电站技术审查、中间监督验收和竣工鉴定验收，并切实抓好小水电建设、运行的安全监管工作。
3.3完善管理体制、机制
农村水电是一项主要属于基础性、扶贫性、公益性、生态性的事业，要在政府的主导下，大力推进国家电网企业尽快实施主辅分离、及早实施输配分开改革，保护和促进大小电网并举共存、和谐协调发展。积极实施农村水电资产战略性重组，以人为本，正确对待和妥善处理省、市、县级各相关方面，以及政府、行业、产业、企业、职工之间的关系，完善分散开发、就地供电、就近消纳、联网运行的地方独立配电公司的体制与机制。
国家现已明确厂网分开、输配分开，专设电监会进行中立监管，农村小水电按可再生能源对待、全额上网、同网同价。电监会应该负责对高度垄断电网购电、售电的过程进行全面监管，对农村小水电点多面广的最弱势群体（电源点）主持公道和保护，抓好主要监管对象，承担监管职能。至于农村小水电行业发展和经营上的有关行政事务，看主要是归属于那个部门管有利，该谁管就谁管，不要含糊。
3.4 健全行业法律法规
应由国家制定《农村水电条例》，各地根据本地实际情况制定《水能资源开发使用管理办法》，使农村水能资源开发与经营管理制度化、合理化、规范化、法制化，确保产权、经营权和监督权明确，避免产生纠纷，减少各种矛盾，建立农村小水电全面管理的长效机制。要规范农村水电管理部门的职责、行为，要从各方面落实好具体的法治化建设政策，切实落实好各项专业的行业法律法规，更好地解决农村水电建设以及管理的诸多问题。同时要结合政府及地方法律法规要求，切实保障农村水能资源开发的基本建设程序落到实处，从而实现农村水能资源管理的规范化运行，全方位推动深化农村水电建设管理的改革，确保农村水电在不断发展、提升中做到有法可依、依法行政。
3.5提高管理队伍素质?
农村小水电管理部门具有政府监督和工程设计、监理、施工、运行管理等多种职能，因而必须努力提高农村小水电队伍的综合素质。一是要进行人员精编化处理，有效解决管理机构臃肿和人员超编问题，结合各地现状和管理要求，进行人员分流处理。对于管理机构不完善、人员短缺的单位，一定要有目标不断扩充优秀管理人才。二是要有计划、有步骤地选拔人才去深造，加强职工在职学习的组织，重视培养事业心强、专业业务能力突出以及管理能力强的专业化管理人才，确保农村水电管理人员的整体业务素质能力得到提升，使农村小水电人力资源切实得到开发利用，实现人力资源的保值和增值。三是要建立责、权、利相统一的激励机制，开展竞争上岗，明确每个管理人员的主攻方向，把培养与考核结合起来，从而把农村小水电管理人员造就成农村水电、水资源以及水行政管理等方面的行家手里，引导农村水电最大化地为地方经济发展壮大贡献力量。
3.6加强科学管理、监控?
要彻底扭转重建轻管的局面，把农村小水电管理作为一门科学来对待。科学管理是确保农村水电工程建设质量的关键，要依靠科技进步，充分利用先进的检测设备，对在建和已建的农村水电工程进行质量检测和评估，获取准确、客观、公正的监控数据，增加质量监控的说服力和威慑力，确保农村水电优质安全运行，全方位有效推动农村水电事业的健康发展。
?农村小水电点多面广，安全状况较差，各级水利部门安监机构应按《安全生产法》、《电力安全生产监管办法》、《农村水电安全生产监察管理工作指导意见》等，开展对农村水电的安全监管工作，并对小水电有关管理人员进行培训发证、持证上岗，水利部水电局或省水利厅应尽快制定《农村水电人员从业资格证》，发给农村水电站使用，采取有效措施，切实搞好农村水电安全管理。
各地应根据实际情况，适时创办农村小水电行业协会、指导行业工作，各级水利部门应牵头组织农村水电行业协会，尤其是县级更为重要；农村小水电行业中存在的问题，可通过协会进行反映协调解决，还可以委托协会组织人员培训，进行技术交流、机电维修、年检测试等，以开展水务（利）局行政不便做的业务，为广大农村水电服务；水利部门应对农村水电行业协会进行工作指导、引导，提高协会的工作和服务水平。
4 结语
农村小水电管理部门集设计、监理、施工、政府监督于一身，应依据社会主义市场经济规律，注重人力资源开发，转变观念，依靠科技进步，强化质量管理，建立新型的农村水电资源管理模式，设置职能明晰、功能健全的管理机构，引导农村水电工程在能源供给、安全生产上获得最大的社会效益和经济效益，为提高农村电气化水平，实现小康社会提供可靠的水电支撑和保障。?
黄天新，农电高级工程师，主要从事小水电和农村电气化发展研究、水能资源开发规划设计、水电农村电气化技术业务和行政管理工作。
参考文献：
[1] 林芳莹： 论农村水利水电工程现场安全管理[J]。 农村科学实验， 2019年19期。
[2] 陈琼：论述农村水电站管理存在的问题和解决思路[J]。 珠江水运， 2019年16期。