浙江省杭州市萧山区新街街道办事处 杭州 311200
摘要：随着我国经济的快速发展，城市化进程的不断推进，建设工程不断从城市涌进乡镇，无形中考验着基层政府的工作能力。就现状来看，因基层工作人员专业能力的缺乏，再加上建筑领域近几年的突飞猛进，导致基层政府与建筑企业之间的“断层”越来越明显。常见为事前无投资估算、事中无成本控制措施、事后不重视成本核算等。对此，本文提出了解决思路，以期帮助基层政府减轻压力，节约成本。
关键词：基层政府成本控制；存在问题；应对措施。
引言：在习总书记“绿水青山就是金山银山”的科学论断指引下，近几年来，浙江省大力推进“五水共治”、“三改一拆”、“小城镇环境综合整治”、“美丽乡村建设”等民生项目在基层的落户，既活跃了当地建筑市场，又激励基层政府不断自我革新，弥补自身短板，寻找应对措施，作好建设工程的成本控制。
一、基层政府成本控制的现状
1、设计先天不足
建设工程落实投资控制的第一步在于设计。就目前而言，由于基层政府缺乏专业性，常以口头形式下达设计任务，存在“要求不明，任务不详，重点不突”等现象，以至于设计图纸常存在设计遗留，节点不详，甚至过饱和设计等先天不足。
2、清单制作粗糙
工程量清单制作的优劣，主要取决于设计图纸与编制单位及人员的能力。目前，由于行业管理松散，清单编制单位的专业能力参差不齐，清单质量令人堪忧。清单错误，漏项，描述不详，清单与设计图纸描述不一致等问题屡见不鲜，甚至常以“项”或“暂估价”等笼统的方式来记取相关费用，增加了工程造价的不确定性。
3、监管力量薄弱
监理单位作为基层政府在建筑领域的“助手”，受基层政府的委托对建设工程负有监管职责。但身为建设单位“助手”的监理单位，也因着建筑市场的优胜劣汰，其自身职能也正在被工程项目管理企业所覆盖。同时一大批新型承发包模式（如EPC、PPP）遍地开花，作为传统监理单位似乎也没有能力对此类型的承发包模式进行有针对性的管理。因此，监理单位的价值体现越来越艰难，监理费也随之走低，从根本上削弱了监理单位的监管能力。
4、结算审计形式化
目前，基层政府对建设工程实行预、结算“一编一审”制度。但由于行业内低价恶性竞争，造价咨询企业往往不能派驻经验丰富的审计人员参与到基层审计工作来，加之造价工作专业性强，基层政府几乎没有能力对其实施监管。因此，这样完善的制度在具体的实施中也常常是流于形式。审计单位“闭门造车”，复制粘贴预算内容，审计结果缺少依据等问题层出不穷。
二、基层政府成本控制存在的问题
1、决策阶段缺乏投资控制的意识
项目决策阶段是影响项目投资最大的阶段，其影响力可达75%-95%（1）。但由于基层政府缺乏投资控制的意识，在下达设计任务之前常常缺少投资估算，甚至把投资控制的任务交给设计单位，以设计单位提交的设计概算作为投资估算，并没有对其提供的概算进行造价管理，更没有优化设计的概念。
2、实施阶段缺少成本控制的措施
实施阶段是实现投资控制的关键阶段。因此，必须有专业的监管团队制定详细的成本控制计划并对其进行动态控制（2），如此才能有效的控制成本。但由于基层政府投资控制意识薄弱，又缺少专业能力，再加上以质量控制见长的监理单位人员常常身兼多职，甚至“单兵作战”，以至于在项目实施过程中缺少行之有效的成本控制措施。
3、结算阶段缺乏专业的审计把关
工程结算审计是整个工程最后一道成本控制的手段，重要性不言而喻。目前，基层政府基本上把结算审计工作交由专业的审计公司来完成，本来无可厚非。但在具体实施中，“重关系、好面子、轻技术”是选择审计单位的隐形指标，直接导致大量审计单位只是“挂羊头卖狗肉”，将恶性价格竞争后的审计工作再次转包给一些个人或小团体来完成，其专业性令人堪忧。
三、解决相关问题的应对措施
1、聘请专业团队作顾问
考虑到基层政府在建设工程领域缺乏专业能力，又因编制受限等原因无法大量引进专业人才，为了补齐基层政府在投资控制上的短板，建议聘请社会上有能力“工程项目管理公司”（简称PM公司）来作顾问，为政府提供全过程咨询服务（3）。
PM公司可在项目建议书阶段，帮助基层政府进行投资估算，提高其投资控制意识。在可行性研究阶段，帮助基层政府选定经济合理的技术方案，节约投资成本。在设计任务书阶段，帮助基层政府下达详细、准确的设计任务书，精准实现建设目标。在设计阶段，优化设计方案，确保设计概算在立项的投资估算内。在预算审核阶段，对预算内容进行监督，从源头上杜绝清单粗糙等问题的出现。在实施阶段，作为业主代表入住现场，从专业的角度监督监理和施工单位的工作，并代表基层政府与施工单位交涉，处理各种专业问题，并积极配合，甚至是引导监理做好“三控”，特别是【投资控制】。同时，帮助基层政府做好资金使用计划和支付控制计划。最后，对项目实施过程进行调查取证，给工程结算审计保留依据。
特别在现阶段，EPC和PPP等新型承发包模式的涌现，专业PM公司对此类新型承发包模式已累积了丰富的项目管理经验，拥有比较先进的管理对策，且效果显著。因此，聘请专业PM公司既可以弥补基层政府专业性不强的短板，又可以帮助基层政府做好投资控制，节约成本，实现投资控制的目标，是值得政府引进的管理模式。
2、重视监理功用
就目前而言，监理单位仍是我国在建设工程领域最主要的监督力量，且法律法规均赋予它一定的监管权力。因此，必须重视且重用监理单位，使其真正起到建设单位“助手”的功用。
首先，提高监理待遇。俗话说“重赏之下必有勇夫”。因此，科学合理的支付监理费是必要的。一味地降低监理费其实在降低对监理的信任，也是在降低监理的职责和工程质量。为此，提高监理待遇，并通过正规途径选择经验丰富，责任心强的监理单位是首要的。
其次，改监理合同为“任务书”。根据监理的主要职责，即“三控三管一协调”对监理下达任务书。任务书有PM公司根据施工进度和监理规划具体编制，根据工程规模可分为总、年度、季度、月、周、日等不同时期任务书。分别对主控项目，一般项目，隐蔽工程等明确抽检数量，影像部位，甚至可对罚款金额等下达具体数额，并要求其每日网报等。同时，也可根据任务书完成的百分比支付监理报酬。
最后，监理参与结算审计。按照现有惯例，监理单位在结算审计过程以配合为主，建议改“配合”为“参与”。因为监理是现场监管的主力，也是成本控制的中坚力量，并全程参与了工程建设，对建设工程有第一手的认识。所以，监理参与工程结算审计有利于结算审计的公平与公正。同时，也可按照市场计价规则，即扣减额的百分比作为其相应的报酬。
3、增设“第三方”审计和“背靠背”审计
工程结算审计是建设工程成本控制的最后一道防线，因此，找一家专业能力强且工作态度认真的审计单位是至关重要的。针对目前基层政府在审计方面存在的问题，在不违背上级“一编一审”相关要求的基础上，增加一家审计单位作为第三方审计，在第一审的基础上进行再审。同时，为了防止一审单位因有二审而消极怠工，凡对二审扣减金额超过一审确定造价3%以外的金额按一定比例向一审单位进行追加。如此，形成“倒逼”机制，迫使一审单位走出办公室，使审计结果更符合实际。当然为了防止两家审计单位相互串通，可以选择不同区域的、知名的企业来负责第三方审计，对每次的审计结果上报基层政府主要领导和纪委，接受各个层面的监督。
对于重大项目的审计，在第三方审计的基础上，还可以实行“跟踪”审计或“背靠背”审计。在工程开工时，委派审计单位入驻现场，甚至可以同时委派两家或两家以上的审计单位同时进驻现场进行“背靠背”审计，最后再有第三方审计进行复审。如此，确保审计结果的公平与公正。
我街道经过多年“第三方”审计的实践，现将部分工程审计“直接成果”统计如下：单位：【元】。（倒逼一审单位认真审计而产生的“间接成果”未计入）。
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四、结束语
俗话说，“方法总比问题多”。换一种角度来说，问题的存在某种层面上也是我们不断探索进步的原动力。所以，有问题不怕，只要我们积极进取，认真对待，基层政府是一定有能力处理好建设工程的成本控制，更加合理、合规、合法的用好纳税人的每一分钱。不但能为民办实事，办好事，同时也能经得起人民群众以及历史的检验。
参考文献：
（1）中国建设监理协会.建设工程投资控制2014（4）：4-5
（2）中国建设监理协会.建设工程监理概论2014（4）：143
（3）曹冬兵.政府工程PM模式项目管理操作实务.中国建筑工业出版社：5-10