鄄城县自然资源和规划局 山东省菏泽市 274600
摘要：国土地储备政策体系和制度体系逐步建立起来并不断完善，在此基础上指出了土地储备资金运作方式上存在的问题。土地储备制度是我国土地管理制度的一次创新，经过十多年的探索发展，在国土资源部，多数地区也相应出台了地方性土地储备管理政策法规。通过某市土地融资平台研究发展状况，对土地储备制度及融资模式有了一定的了解。
关键词：土地储备制度；融资；模式
土地储备机构向银行等金融机构借款的融资模式已经被国家政策所否定，取而代之的是由省级政府和计划单列市政府发行土地储备专项债券，国家对土地储备专项债券的发行控制较为严格，土地储备机构的债务融资事实上被国家政策所收紧。随后兴起的一级土地开发承接主体融资事实上具有替代土地储备机构融资的功能，但承接主体的融资成本更高，导致土地储备成本的上升，最终传导为房地产价格的上涨压力，不利于国家调控房地产价格的政策目标。
一、土地储备融资现状
一般而言，土地由专门的土地储备机构负责整治，将土地储备注入其中，并且早在开始收储土地，平台公司和政府分享土地升值的收益。以市级平台为例，城投集团和地产集团开始收储土地，地产集团和城投集团拥有的土地储备面积分别为 11万亩和 8万亩的土地储备。据调查得知，重庆市的融资模式其一和多数土地储备机构一样为银行贷款，但近年来占据土地储备资金的比重逐年降低，另一种是在近年逐渐流行的 PPP模式。
1、银行贷款。在某市的土地储备金的 70% 是来源于银行贷款。由于贷款类型与期限多样，因此相对其他融资方法较为便利，贷款方式灵活，而且早期的土地市场相关的项目并不像如今的种类多且资金庞大，所以在融资结构中占有比重相当大。但市场总是在成长，银行贷款的风险却很高，土地市场一直处于波动之中，政府有时很难偿还银行贷款，甚至引发债务危机，信用大跌。
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从表中得知，土地出让所涉及到的资金，政府在通过卖地来进行债务化解，债务余额于7360 亿减少至5914 亿，偿还了的银行贷款。但银行贷款的金额相对于各类土地项目所需的融资金额还是太小，单项已经无法满足需要。
2、PPP 模式。实施运行 PPP 项目，在集中签约PPP 项目，据了解，项目内容涉及交通、市政公共设施、土地开发整理领域。政府以土地整治成本和收益率为条件，通过公开招投标或要约吸引民间资本进入。在实行 PPP 模式政府债务减少，有力地推动了基础设施建设、混合所有制经济发展和政府职能转变。在政府的文件中显示，预计PPP 投资将达到 1.8 万亿，其中地方财政投入以及另外筹资。
二、土地融资模式存在的问题
1、银行贷款
（1）受房地产市场波动的影响较大。土地市场与房地产企业向来关系密切，而这受国家经济政策调控，三者之间存在着密不可分的关系。近年来，政府施行的储备土地与出让策略让政府的债务率直线下降，因此土地市场一时红火。房地产企业十分看好地产市场投资前景，却忽略了市场真正的需求趁机加大了在投资规模，政府也被前期卖地收益所迷惑，其控制的投资集团也加入其中，导致房地产发展快速迈入下一阶段，价格泡沫不断增大，房地产市场的泡沫直接对经济发展造成恶性破坏，尽管相关部门及时反应过来，运用相关行政手段限制购房、采取财政政策对银行的个人购房贷款业务和房地产经济进行了紧缩调控，对投机行为也大力限制。这些调控房地产经济的措施对城市土地储备产生了直接的影响：原本按照规划必须尽快纳入土地储备范围的项目由于银行对此类项目的突然限制，导致没有资金来源，后续工作无法展开；众多房地产企业依然势蓄待发，却发现无地可用导致的经营恶化，其前期通过借贷银行预建工程搁置，最终对政府财政税收收入产生的一系列连锁影响。
（2）融资平台坏账风险。融资平台即由政府控制债务的主体，尽管通过卖地已减少了许多债务，但由于土地与房地产市场的紧密联系，而房地产市场近期受到国家政策的影响，处于中长期的下行趋势，通过土地储备出让偿还的模式已难以为继。原本的银行贷款无法还清，银行新的贷款又无法申请，甚至相关市级平台的土地储备变成了一种慢资产甚至死资产，无法将其剥离给地产集团。在此行情下，以土地出让作为偿还银行债来源的政府债务的风险可能会凸显。
2、PPP 模式
（1）PPP 模式“雷声大、雨点小”。虽然推行 PPP 的新政策不断，呼声渐高，导致当前大量 PPP模式项目的申报，从中细查可知，有相当部分仍未真正落地，甚至只是伪装成 PPP 项目的普通商业模式，并且造成 PPP 项目“雷声大、雨点小”的原因在于，PPP 项目虽然新颖且众多，但真正符合政府与投资者利益的好项目难寻；多数政府牵头的 PPP 项目并非直接以盈利为目的，而且此类项目一般期限长且收益率低。
（2）权责、利益分配问题。PPP 模式作为典型的政府与社会资本的合作关系，在项目合作期间内，双方必然会涉及责任与义务、风险与利益的分配问题。尤其是在尚无完备的法律制度与投资环境，在缺乏经验的情况下，冒然地分配无法使得双方信服，往往会加剧双方的矛盾，甚至造成合作破裂。
（3）不能普遍适用。PPP 模式近年来受到各地推崇的原因之一便是国家对融资渠道的限制，使得部分政府转向新融资模式，寄希望于 PPP 模式能带来改观，同时减轻政府债务也是推广应用这种模式的目的之一．因此引发社会资本对政府质疑，导致社会资本热情度和参与度不高，实践操作较困难。考虑到政府作为此模式中必须的一方，以及政府的建设偏向于公共事业的特性，而市场却要求各方主体平等进入的机会，这显然不属于 PPP 的适用范围。因此 PPP 模式无法大规模推广适用。
三、推动新型土地开发融资模式措施
1、创新“政府购买服务”融资机制。土地收储从政府垄断转为政府服务购买，是公共服务领域推进政府职能转变和服务型政府建设的重大举措。在承接主体和供应商选择上，政府管理部门依托政府采购信息平台，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴，并向社会公布项目采购信息；付款资金来源不再与具体宗地的预期出让收入挂钩，而是按合同约定数额获取报酬。从具体的业务模式和资金筹措上与传统收储、整治、卖地模式有着本质上的区别，商业银行应配合地方政府推进政府采购和购买服务工作，以各级政府的购买服务管理流程制度为依托，创新 “政府购买 服务” 融资机制，支持适用的工程建设、服务供给领域中社会力量参与政府购买服务的融资需求。
2、建立地方政府土地收储项目偿债能力评价方法。政府采购和服务购买的本质要求是从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，建立跨年度预算平衡机制是构建现代财政制度的重要内容。土地收储与项目直接收入脱钩，由“政 府付费” 的根本保障在于有可持续发展的中长期财政规划为基础，以及政府部门对项目全生命周期内的财政支出进行财政承受能力论证和绩效评估后的合理决策。此外，新预算法赋予省级政府发行地方政府债券筹集资金的权限，在推行分级政府性债务限额管理基础上，由省级政府将或有负债纳入负债总规模进行上限控制，避免区县土地开发投资冲动，最终影响政府履约能力。
通过对某市土地储备状况，对其实行的土地融资模式进行了总结如下：
（1）通过对市土地融资平台即投资集团的了解和查找可以看出现有的土地融资模式已经不足以满足土地市场复杂性的需求。所实行的模式单一，所占土地储备资金比重较大，一旦发生坏账或其他风险，将对土地市场造成很大冲击。
（2）通过对实行并且运用成熟的模式的相关研究，结合市实际情况，分析现在的融资模式。
参考文献：
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