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摘要：在中共中央、国务院和相关部委的大力推动下，工程总承包模式正由工业领域全面拓展到房屋建筑和市政基础设施等领域，新一轮工程总承包热潮已经到来，并将促进工程总承包改革不断迈上新的台阶。经过历时2年的调研、讨论以及两次征求意见后，住房和城乡建设部与国家发展改革委近日正式发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《办法》），将于2020年3月1日起施行。
关键词：房屋建筑和市政基础设施项目；工程总承包；管理
引言
住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会于2019年12月23日联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，自2020年3月1日起实施。该办法明确了工程总承包单位应具备的条件，要求工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计企业和施工企业组成联合体。
1明确工程总承包的方式
依据住房和城乡建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）（以下简称“30号文”）和《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）（以下简称“93号文”）的规定，工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。30号文明确工程总承包方式除EPC和D-B外，还有EP、PC等方式。93号文再次明确工程总承包一般采用EPC和D-B方式，但未明确是否包含EP、PC等方式。《办法》第三条规定，工程总承包“是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”，明确工程总承包应当同时包含设计和施工内容，应采用EPC和D-B方式，将EP、PC等非典型总承包模式排除在办法规定的工程总承包方式之外。
2工程总承包单位现状分析
2.1原有工程总承包单位条件的规定
《工程设计资质标准》规定：“具有工程设计资质的企业，可从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理和相关的技术、咨询与管理服务”。《施工总承包企业特级资质标准》规定：“取得施工总承包特级资质的企业可承担本类别各等级工程施工总承包、设计及开展工程总承包和项目管理业务......”。原有的规定可以概括为：“单资质”即可承揽相应的工程总承包。
2.2工程总承包的主要形式
近几十年来，各行业工程总承包不断推进与发展。由于行业特点以及管理办法的不尽相同，在工程总承包的实施过程中也存在着不同的管理理念和管理方式。随着不断地探索与创新，现行工程总承包主要有以下三种形式：一是设计企业单独承揽工程总承包项目，自行完成设计，将施工进行分包；二是施工企业单独承揽工程总承包项目并独立完成，或将设计进行分包；三是强强联合、优势互补，由设计、施工企业组成联合体共同完成。
2.3设计、施工企业既有“双资质”情况分析
2.3.1设计企业
截止到2019年底，全国工程设计综合甲级资质企业共79家；行业甲级资质926家，其中：建筑行业甲级资质190家、市政行业甲级资质企业110家。以设计为主业的甲级企业同时拥有一级施工资质的可以说是凤毛麟角，仅少数设计企业拥有较低等级施工资质。
2.3.2施工企业
据不完全统计，截止到2019年底，12个行业的施工总承包特、一级资质企业共有7000多家，其中特级资质约700家（建筑工程465家），大部分建筑行业企业已申请了甲级设计资质，至少已具备设计和施工“双资质”条件。通过以上分析可知，在“双资质”拥有情况上，设计企业与施工企业相比相形见绌。从“双资质”条件设置上看，施工企业占得了先机，在《管理办法》于3月1日正式实施后的工程总承包资质申请以及工程总承包项目承揽上拔得了头筹。
3对工程总承包单位的资质条件进行调整
30号文明确工程总承包单位应具有工程勘察、设计或施工总承包资质。此后93号文又明确工程总承包单位应具有工程设计资质或者施工资质，将工程勘察资质排除在工程总承包资质之外。《办法》第十条规定，“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”这就意味着仅具有施工资质或设计资质的企业将无法单独承接工程总承包业务。实践中大量的工程总承包单位仅具有设计资质或者施工资质，《办法》实施后，该类工程总承包企业如想继续承接工程总承包业务，需与其他具有相应施工资质或设计资质的企业组成联合体，确保承包人组成的联合体同时具有设计和施工资质，方能进行投标。国家为提高工程总承包单位的市场竞争力，一直鼓励总承包单位同时具有工程设计资质和施工资质。为此，《办法》第十二条规定，“已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请施工总承包一级资质”“具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质”。为便于后续总承包业务的开展，仅具有设计资质或施工资质的企业，应积极申请相应的施工资质或设计资质。
4《管理办法》对其他行业影响分析
《管理办法》是根据世界经济及国家全面推动工程总承包的需要而制定的，虽然其仅适用房屋建筑和市政基础设施工程总承包，看似对其他行业影响不大，但也要深刻地认识到，工程总承包是发展趋势，相关的行业主管部门彼此之间也会求同存异，取长补短，不断促进本行业工程总承包模式的发展。
4.1以铁路行业为例
《铁路建设项目工程总承包办法》规定：具有设计或施工总承包的资质，即可承揽相应的工程总承包项目。后续发布的《铁路总公司开展试点项目的通知》要求联合体承揽铁路工程总承包的要以设计企业为牵头方。近年来，铁路行业大力推动工程总承包，也获得了不少宝贵经验，相信铁路主管部门也会在不断总结经验教训的基础上，借鉴其它行业的成功经验，调整工程总承包的工作思路。但笔者认为，鉴于铁路工程专业众多、工程多为长大带状分布、安全性要求高等特点，后续政策参照《管理办法》可能性不大。突出设计牵头以保证工程的科学性、技术的完备性、经济性仍将是主旋律。
4.2以公路行业为例
《公路工程设计施工总承包管理办法》规定：“同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工企业组成联合体”。其规定与《管理办法》较为接近，后续有可能参考《管理办法》。
4.3影响分析
鉴于不同行业之间的工程建设有着较大差异，在目前的机制体制以及技术条件下，希冀各个行业都执行一套办法是不现实的。各行业会陆续在工程总承包管理上有所动作，无论是设计企业还是施工企业都要未雨绸缪，早做准备。
结语
工程总承包模式为新型业务模式。长期以来，因法规政策不完善导致工程总承包项目招标投标、合同履行等过程中存在诸多的不确定性，无法满足工程总承包发展的要求。本次发布的《办法》对工程总承包单位资质条件的修改、允许前期咨询单位参与后续工程总承包项目的投标等内容，将推进工程总承包更好发展，并会对今后工程总承包单位的业务开展产生深远的影响。
参考文献：
[1]房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法[J].建筑市场与招标投标.2020（01）
[2]工程企业的机遇与挑战——《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》之要点解读[J].郝利，夏煜鑫.招标采购管理.2020（01）