乌鲁木齐市城市规划设计研究院 830000
摘要：现如今，我国城市建设在不断加快，中国出现了一批新生中小城市，对撤县设市等行政区划调整提出了新的要求。新生中小城市是功能性概念，而地级市、县级市是行政建制性概念，两者的区别与联系表明，撤县设市的必要条件是该县具有新生中小城市的区域功能，充分条件是该县达到国家规定的设市量化标准。2017年中国启动了新一轮的撤县设市行政区划调整，应全面认识撤县设市的充分必要条件，科学而及时地调整行政区划，促进新生中小城市的高质量发展。
关键词：新生中小城市；行政区划调整
引言
改革开放以来，我国城市行政区划调整体制与时俱进，极大地调动了地方政府发展经济的积极性。党的十八大以来，我国城市行政区划调整工作务实推进，有力支持了国家重大发展战略，促进了新型城镇化健康发展，也为国家治理体系现代化提供了重要的保障。在四十多年来的发展历程中，我国城市行政区划调整主要表现为撤县（市）设区、撤县设市、直接设市、区县合并、地区改地级市、市（县）升格为地级市、撤地、地改市设区、直接设区等形式。如不特别加以说明，笔者将重点探讨撤县（市）设区和撤县设市这两类比较常见、又是社会关注度较高的城市行政区划调整形式。
1城市化背景下的行政区划调整
城市化是指随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业(第二产业)和服务业(第三产业)等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。城市化过程包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。城市化究其实质是政府对城市和乡村的经济资源在空间上的配置。政府在“汲取”的过程中，也同步地需要进行“配置”，即对经济社会资源按照一定的原则进行有利于国家、社会的调配和安排。在城市化过程中，我们也可以看出地方政府在一定区域内对城市和乡村资源的“汲取”和“配置”。从城市化发展的总体情况来看，还存在许多问题。如何更好地进行城市化，成为党和政府决策的重要内容，也就是通过相应的法律规范、城市规划、城市管理机制来解决城市化过程中的问题，而这些问题的解决也成为促进城市化进一步发展的动力因素。由于地方政府决策适用于包括城市和乡村在内的政府管辖的行政区域，行政区域的社会经济发展方式和方向会受到地区政府及上级政府的影响和干预，而不同行政区域政府之间的相互合作及利益纠纷同样也会影响到社会经济的发展。因此，行政区域的调整、发展与一个国家的政治、经济、文化、社会、生态发展状况有着密切的联系。行政区域是基于行政区划所构成的相应的社会、政治、经济活动单元或区域，并具有一定的空间物质条件、基础设施和人文环境。行政区域不仅表征不同地区间的自然地理界限，它还是政治、经济、文化、社会、自然、生态的综合体。行政区域通过地方行政机关行使在社会生活各个方面的决策、调控权力，履行相应的政府职能，协调各部门之间的利益。行政区划是国家最高权力机关或中央政府在一定历史条件下所设定的各级地方政府管辖区域，行政区划所规定的行政区域界线分明，并具有稳定性和法定性。但是随着经济、社会的发展与变化，行政区域并不是一成不变的，行政区划会随着社会发展对行政区域的具体管辖范围、界线、行政机关所在地、甚至是行政区域的存废进行调整，优化组合各类社会资源，以适应、协调地区经济社会的发展，促进社会利益的实现。
2调整行政区划需要注重的几个问题
2.1坚持撤县设市的必要充分条件
理论和实践都表明，县和县级市在建制上虽然是相同的行政级别，但由于功能不同，一个县要成为县级建制市，具有新生小城市功能的必要条件和达到国家规定设市量化标准的充分条件缺一不可，坚持这两个条件评价和实施撤县设市，是促进新生中小城市高质量发展的重要保障。这是因为，如果必要条件和充分条件不具备、尤其是必要条件不具备而匆忙撤县设市，不仅没有实际意义，而且还要付出很大的行政成本，这也是中国上次“撤县设市热”的一个重要教训。比如，中西部地区在“撤县设市热”时新建的一些县级市，发展成效并不似初衷，似乎撤县设市与不撤县设市没有区别，一个重要原因是，当初对撤县设市的必要条件没有足够认识，这些被撤县的县城没有成长为新生小城市。现在国家重启撤县设市的行政区划调整，接受历史的教训，必须坚持撤县设市的两个条件，既要具备新生小城市区域功能的必要条件，又要达到设市量化标准的充分条件。对那些有撤县设市诉求的县来说，必须先下大功夫培育新生中小城市的区域功能，等具备了这些功能，再按法定程序申报撤县设市的行政区划调整。
2.2城市行政区划调整不能适应新城新区发展的需要
我国存在数以百计的新城新区，包括国家级、省级和地市级等各级新城新区。这些新城新区的设立是由中央或地方政府批准设立的，具有一定的合理性，但相对合法性却备受质疑。一般而言，新城新区成立初期，我国地方政府经常采用“管委会+行政区托管”的形式履行政府的一般职责，但由于没有及时进行区划调整，致使新城新区管委会职能长期处于准政府状态，无法成立相应级别的人大、政协和公检法等机构，于是影响了地方政府机关行政管理和居民合法权利的正常行使。这种体制弊端逐渐暴露出来并可能成为影响新城新区经济社会发展的重要因素。
2.3中国城市发展格局的来龙去脉
中国当前不均衡的城市格局是如何形成的？在此需要简单回顾一下历史。中华人民共和国成立以来，城市化发展大致可以分为四个阶段。第一是中华人民共和国建国初期依附苏联优先发展重工业，以中央高度集权的方式将上海、北京和东北一批城市发展成为生产型的工业化大城市。第二是中苏关系破裂后，以大小三线建设为主体、以向地方放权的方式进行的一轮工矿业城市建设，主要分布在中西部，一定程度上缩小了地域差距，但效益并不经济。第三是改革开放初期，农村改革下涌现的乡镇企业，使得小城镇吸纳就业和人口能力较强。1980年代行政区划的调整使得地级市成为普遍市制单位，大大提升了中小城市的话语权和发展权，但也造成城市的行政层级增加。
结语
十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，政府治理体制和社会治理体制是其中重要组成部分。因而，在现代城市治理理念下，用新的思路重新布局城市区划，使得政府、市场和社会机制各自在其中发挥应有的作用，这是保障和集聚优势资源促进城市发展与现代化治理体系形成的重要支撑。
参考文献
［1］陈昌智.积极培育新生中小城市［J］.人民论坛，2017（12）.
［2］程必定.从区域视角重思城市化［M］.北京：经济科学出版社，2011.