河南省信阳市商城县住建局设计室 河南省信阳市 465350
摘要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着我国国家治理进入了一个全新的发展阶段，为创新我国城市管理综合执法体制改革提供了新思路。本文论述了国家治理理论与城管综合执法体制相统合的必要性、可行性和实效性，并从治理体系改革与建构的角度出发，纲要性地指出城市管理综合执法治理体系是一个包括法律、道德、政策、思想等社会管理手段在内的综合治理体系，其核心是法律治理，以期为推进中国特色城市管理综合执法治理体系现代-tL&明努力方向。
关键词：城市管理综合执法；国家治理；治理体系；综合执法体制
一、城市管理综合执法制度的源起与实效
（一）城市管理综合执法制度的源起
伴随着经济社会的快速发展和城镇化的深入推进，我国社会经历着从计划经济到市场经济以及从传统社会向现代社会的双重变革，特别是城镇化进程的快速推进以及城乡一体化的深度融合，农村人口大量涌入城市，在推动城市繁荣发展的同时也导致了城市容量的日趋饱和。但是，由于城市发展规划建设相对滞后，城市发展与城市管理之间的矛盾日益突出，城市管理中不断涌现出各种影响和制约城市发展的问题。为了加强城市的规范管理与社会治理，破解多头执法和政出多门等问题，我国开始对城市管理体制进行探索改革。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”这一相对集中行使行政处罚权的规定，将原本分属规划、市容、工商以及环保等部门的行政处罚权的一部分或者全部集中授予一个执法部门行使，由此组建成立一个全新的专门机构，集中行使有关城市管理执法方面的行政处罚权，从而开启了我国城市管理综合执法的新时代。
（二）城市管理综合执法制度取得的实效
实施以相对集中行政处罚权制度为基础的城市管理综合执法制度，是对改革传统行政执法方式作出的有益尝试。该制度通过对执法资源的合理配置、执法责任的明确界定，在法律框架内调整公权与私权，保障广大人民群众的合法权益、增进行政管理的效率等方面发挥了无可替代作用，其实效主要表现在以下三个方面：
1.城市管理综合执法制度进一步提高了城市管理效能在全国各地逐步推进城市管理综合执法体制改革，推行相对集中行使处罚权的模式，对城市管理的各类行政权力进行了重新整合与分配，进一步厘清了各类城市管理部门的职责划分，一定程度上破解了以往在城市管理工作中政出多门、多头管理、推诿扯皮、职责交叉重叠的难题。同时，推行城市管理综合执法模式进一步理顺了城市管理的体制机制，有利于明确各级城市管理综合执法队伍的工作职责与权限，深入推进监管分离，改变以往以罚代管的城市管理方式，严格实行罚缴分离和收支两条线管理，切实杜绝职权与利益的勾连，进一步提高了城市管理的效能，为规范社会治理奠定了坚实的基础。
2.城市管理综合执法制度进一步降低了行政执法成本
全国各地在推进城市管理综合执法体制与模式改革过程中，很多城市在调整以往涉及城市管理相关部门行政处罚权的基础之上，依照精简、效能和统一的指导原则，调整归并了城市管理领域的诸多行政管理职权，重新整合与划分了城市管理相关部门的职权职能，精简了相关政府工作机构，既避免了职责交叉重叠，又杜绝了城市管理工作中的盲点与缺漏。城市管理综合执法体制改革与机构精简进一步降低了行政执法工作的各项成本，增强了行政资源的利用效率与实施效果。
3.城市管理综合执法制度进一步形成了执法合力
相对集中行使行政处罚权模式的推行，进一步健全与完善了城市管理领域行政执法工作的体制和机制，进一步增强和提升了城市管理行政执法的成效与水平。同时，通过实行相对集中行使行政处罚权改革，由城市管理综合执法部门对外统一行使原由工商、市容、规划以及环保等部门分散行使的行政处罚权，进一步解决了机构臃肿、队伍庞杂的问题，有利于规范与整合行政执法队伍，充分形成执法合力，由单打独斗转变为全攻全守，不但明确了执法责任，降低了政府的协调难度，减少了执法的环节，大大提高了执法效率，有利于集中有效开展城市管理工作。
二、城市管理综合执法治理体系的改革与建构
1.城市管理综合执法治理组织体系。城市管理综合执法治理组织体系既包括城市管理综合执法组织，又包括执法相对人，主要指综合执法行政组织。城市管理综合执法组织体系是地方城市政府实现城市管理目标的重要组织系统，具有不可替代的重要地位。长期以来，城管执法机关只存在于市级及以下人民政府，省以上包括国家部委均没有对应机构。这就导致很多城管问题上升不到国家层面去解决。令人欣慰的是，2017年3月31日，住房与城乡建设部出台了《城市管理执法办法》，明确规定国务院住房与城乡建设部门作为城市管理综合执法工作的主管部门，城市管理综合执法在治理组织体系方面迈出了实质的一步。
2.城市管理综合执法治理制度体系。对于治理体系的构建来说，其实质是构建制度体系。城管执法的治理首先在于要有“法”，且这种“法”必须是“良法”。而目前在国家层面尚没有城管执法的法律规范，地方层面也是良莠不齐，有的地方甚至没有，艮本达不到法律的“善”。因此，制定城管法律，使城管有良法可依是重中之重。综合执法治理制度的核心是相对集中行政处罚权制度，目前只有《中华人民共和国行政处罚法》做出了原则性的规定，而具体的实施细则至今尚未制定。同时，城市管理综合执法制度体系还包括一系列执法规范制度，比如案卷管理制度、法律文书制度、执法队伍建设制度等一系列不同层级的制度规范，形成了一整套相互联系、不可分割的综合执法治理制度体系。
3.城市管理综合执法治理文化体系。我们需要开展城市管理综合执法治理文f匕体系的研究以完成中国“城管”的再造，这种治理文化体系客观上要求树立法治、民主、文明、和谐的现代执法理念，在思想层面要求做出根本的转变。具体到城管执法方面，首先就是要实现依法执法、文明执法、和谐执法，这可以解决当前城管执法活动中所面临的被“妖魔化”这一突出问题。其二就是树立“以人为本”和“执法就是服务”的理念，推行柔性执法，不断提高执法人员的综合素质，提高执法iDHF,务水平。其三就是在现代执法理念的指引下创新执法方式方法，采取疏堵结合、批评教育、引导激励、公众参与等，这些都是解决城管执法问题的有效办法。
4.城市管理综合执法治理方式体系。在治理方式体系方面，城市管理综合执法治理方式体系主要是指相对集中行政处罚权的实现方式，既包括城市管理综合执法机关依法行使行政处罚权的方式，又包括城市管理综合执法机关的具体行政管理方式。此外，还有政策、道德等其他方式可以运用，即在制定法律不成熟的情况下可以先行制定政策予以规范，也可以运用道德方式开展培训引导。实践中出现过的城管综合执法时所采取的围观执法、眼神执法等创新方式均是城管综合执法治理方式的集中体现，但作为一项具有规性的法律制度，这些做法有违“法无授权即禁止”的公法原则。若在现代治理理念和治理方式体系的大视角下看待这些创新作法，唯“结果论”似乎成了这些方式方法创新的有力借口。
参考文献
[1]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期.
[2]张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》.2014年第4期.
[3]杨亚南：《街头行政场域中城管综合执法的研究——基于柔性执法的视角》.《城市发展研究》，2014年第8期.