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浅析援外项目在实施过程中可能面临的问题

发表时间：2020/6/15 来源：《基层建设》2020年第6期作者：郝方友

[导读] 摘要：新中国成立后，中国一直接受国际社会援助。

        中国中元国际工程有限公司北京 100089
        摘要：新中国成立后，中国一直接受国际社会援助。这些援助不仅补充了中国经济建设所需资金，更给中国带来了先进的技术、设备、管理经验和理念，促进了中国经济和社会发展。中国对外援助的一条基本原则是“坚持量力而行，尽力而为”，也是对国际社会的回馈和承担国际责任的体现。同时为发展和巩固我国与发展中国家的友谊、促进双边经贸关系、维护国家利益和安全等方面发挥着不可替代的作用。笔者以管理我国对拉丁美洲某国援外项目的经验，简要分析援外项目在实施过程中可能面临的问题，以供类似项目参考。
        关键词：对外援助；本土化自建；有限监管；监理权限；免税政策；签证
        一、项目背景及概况
        本援外项目是受援国遭受严重地震后，我国对其紧急援助项目。该项目以本土化自建模式执行，中方推荐在受援国有登记注册的中国企业承接本项目的施工总承包任务，并选定中方项目管理企业对本项目执行全过程进行有限监管。受援方负责组织本项目的勘察设计、施工建设和施工监理并承担相应的技术经济责任。该项目选择旧址重建，用地约2.1公顷，建筑面积约1.34万平方米，为120床位的综合医院。援建内容包括综合医院（含设备附属用房）建设及医疗设备、医疗家具供应与安装。
        二、援外项目的意义
        援外项目是我国传递中国好声音，践行人类命运共同体的实际举措，在政治经贸领域起着重要的枢纽作用。对于土化援外项目，不仅为受援国提供大量的工作岗位，也让中国企业走出去迈出了重要的一步。
        三、实施过程可能面临的问题：
        监理权限：根据受援国相关的工程法规，本土监理人员有较大的变更审批权限。在本项目监理服务合同权利义务项的约定，监理有50%（上限）的工程设计权，有权对项目上的设计缺陷进行修改，有权优化和澄清施工设计图纸。这与国内监理行业相比有很大区别。为了控制工程投资和工期，引导监理的变更行为，中方项目管理企业需提前协调现场可能出现的变更。
        图纸设计深度：本项目由受援国负责勘察设计任务。由于受援国的房建体系不完善，受援方提供的设计图纸，难以达到国内施工图的标准，这将导致施工企业在后续施工过程中，需根据现场条件对图纸进行优化调整及变更，从而带来一系列问题。
        变更程序：根据受援方的法律法规，因变更造成施工合同清单项中量的增减需签署平衡协议；若变更需增加新的清单项，则需签署补充合同。这与我国执行变更的处理流程相差甚大，尤其是签署补充合同所耗费的时间长，有的长达半年以上。所以在执行援外项目时，尽量控制和避免变更。
        免税政策：针对我国对外无偿援助项目，一般会在政府间换文、备忘录或是实施纪要中约定免税政策。其中包括免征进口设备、材料等入境物资的关税，及免征中方项目管理企业、实施企业在受援国的捐税。但在项目执行过程中，受援国税务部可能会按照商业项目的性质征收税费。因无偿援助项目的免税条件是按照政府间协议制定，未必在受援国的法律政策中有明确规定。施工合同是中方实施企业与受援国业主代表所签订，而要求征税的是受援国税务部门，免税政策不一定能执行，尽管如此，在签订施工合同时务必描述详尽，为后续与受援方谈判提供足够依据。
        设备进口程序：援外项目是我国经济外交的组成部分。针对受援国无法生产的建筑材料和产品，都会优先从国内采购，从而可以推广中国制造的产品。按政府间协定，对设备、材料的进口免税，但这与常规进口流程有较大区别。首先应由施工企业向业主提交施工合同中的进口清单，然后由业主向海关提交相关资料，以业主名义办理进口和清关手续。针对医疗设备的进口，需先经过受援方相关机构认证后才可申请进口。若是辐射性医疗设备，除上述要求外，还需提供进口资质授权文件和计算书。

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        在施工合同签订时，中方实施企业很难了解如此全面的进口程序，受援方也未必能主动提供相关信息，因此在施工合同条款会缺失关于进口更为详尽的条款。后续在办理进口程序时还牵涉受援方其他政府部门，其协调处理周期长，除影响材料、设备运抵现场的时间，产生海关滞留等费用外，还可能影响项目工期。
        办事效率低：因受援国与我国文化差异较大，政府的办事效率较低，网络化办公程度低，任何一个意见或建议都需要三番五次的讨论，在经历多次开会讨论后才有可能向前推进，因此在计算工期时应考虑这些因素。
        不可抗力的条款：在项目执行过程中任何一方都不希望有不可抗力事件发生，但我们预防的就是万一，因此在合同中应写明相关权责，以备无患。如本项目在处于因受援方责任而延期期间，项目又因受新型冠状病毒影响而停工。谁为因疫情原因停工造成的损失负责，将是我们要与受援方谈判的重要一项。
        签证问题：在受援国执行援外项目的中方企业有施工总承包单位和中方项目管理企业，根据本项目两国政府换文和备忘录中的约定：免除中方项目管理工程师的签证费用，并由业主协助办理。按本项目经验，以政府间协议办理签证的时间快，效率高。如按常规工作签办理则程序繁琐、耗时较长。如在进行政府间协议谈判时，能将中方项目管理企业和实施企业的所有中方人员，统一按免签免费原则一并考虑为好。
        永久性援外标识的设计：根据我国援外项目的目标，在项目完成后，应在主体建筑的醒目位置设置永久性援外标识，以提升援外项目的正面宣传及可视化的传播效果。但永久性援外标识设计的位置、大小都比须与受援方沟通，既不能太张扬，以免宣传效果适得其反；又不能太拘束，否则达不到宣传效果。所以我们得与受援方沟通，提前了解受援方的接受程度。
        受援国人事调整的影响：对于执行周期长的项目，难免要经历受援国政府的换届选举。这会造成受援方业主人员有较大调整，对项目政策执行的连贯性将受很大影响，还可能花较长时间去磨合与业主的关系。对大多数受援国“一朝天子一朝臣”的这样环境，项目能提前完工最好，如有工期延误，面临风险越大。
        建立企业信誉库：我国对外援助项目主要集中在亚非拉地区的发展中国家，这些国家的投资环境和信用指数普遍较低，在选择分包单位或供应商时余地较小，如有条件，实施企业应从自建信誉库中选取信誉良好分包单位或供应商。在签订合同时，除需严格审查相关条款外，还应调查其当前的经营状况，并要求对方提供履约保函。
        劳工保护：本土化自建援外项目，大量施工人员来自受援国，由于受援国严格的劳工保护政策，施工企业在雇佣和解聘当地员工时一定要慎重，建议提前与劳工部沟通，并遵守当地的法律政策。
        受援方责任导致的延期：对于本土化自建项目，为了督促受援方积极配合施工企业按期交付项目，在政府间协议中会约定：由于受援方责任导致项目的延期，由受援方承担工期经济、工期责任，包括中方项目管理企业管理费的增加。在项目执行过程中，在发现工期延长的潜在风险时，一定要与受援方业主代表提前沟通、协调，并必须留足书面文件。作为援外项目，向受援方索赔不是最终目的，而是希望项目能按期完成，达到援外项目应有的效果。尽管中方企业积极主动推动项目进展，但也无法避免受援方的消极配合。如因受援方责任已导致工期延误，在征得使领馆经商参处意见后，须以书面形式向受援方提出索赔，并辅以充分的证据。
        四、结语
        以上为笔者在管理本土化援外项目的经验，希望对类似项目有一些参考价值。作为援外项目还要重视受援国政治、政策变化带来的风险。
        参考文献
        [1]李宪杰.海外工程项目风险管理研究[D].石家庄铁道大学，2015.
        [2]郝方友.海外工程项目执行过程中的风险因素分析[J].基层建设,2020，01