摘要：PPP模式在我国发展历经了探索试点阶段、初步发展阶段及快速发展阶段，目前已进入了规范发展阶段，结合国家相关政策文件、项目案例及项目平台统计数据对PPP模式在我国的发展历程进行概况总结，对PPP模式在我国未来的发展趋势进行简要分析。
关键词：PPP模式；发展历程；政策；未来发展趋势
引言
我国随着城镇化进程的推进和社会整体经济水平的提高，城市基础设施在建设数量和规模上不断增长，政府有限的财力难以平衡高额的建设资金需求。2013年，PPP模式（Public-Private Partnership，公私合营）成为了化解地方政府债务的突破口，引入社会资本，既能缓解政府资金压力，又能提高建设效率，还能为企业带来市场，可实现多赢。至此，PPP的新型投资模式在我国掀起了热潮，短短几年内，在市场规模、应用领域、推广模式等方面取得了前所未有的成就，成为了我国传统基础设施和公共服务领域主要的供给模式。但，在全国各地PPP项目大量盲目上马的同时，各类问题也逐一显露，财政局92号文、10号文和《政府投资条例》的出台如同一场及时雨，给盲热的PPP行业进行了深度降温，同时也引导我国PPP模式走上了规范和理性发展的道路。
1、我国PPP模式的探索试点阶段
PPP模式在我国并不是一个新生事物，改革开放以后，根据经济发展的需要，外商直接投资成为了重要资金来源，为BOT（Build-Operate-Transfer）模式的引入创造了条件。
1980年至2002年，PPP模式在我国发展处于探索和试点阶段。从84年首例深圳市广深沙角B电厂项目（BOT项目）合作兴建、到92年十四大提出的投融资体制改革，再到94年BOT五个试点项目，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与我国政府当时对外资的迫切需求不谋而合。95年，广西和长沙电厂、成都和北京自来水厂等几个BOT试点项目相继开展，其规模、规格及其影响在我国PPP发展过程中留下了浓重的色彩，同时也为PPP模式在下一阶段发展积累了宝贵经验。
2、我国PPP模式的初步发展阶段
2003年至2013年，PPP模式在我国发展处于初步发展阶段。04年，建设部126号令将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在市政污水处理、城市供水等领域进行了大规模实践。随后，各级地方政府也积极相应，发布了相关政策法规，这些政策法规推动了PPP模式在市政公用设施建设领域的推进。此外，高速公路、地铁、体育场馆等项目的建设当中，也开始有了社会资本的参与。例如，北京地铁四号线、国家体育场（鸟巢）等代表性项目都是在此期间建立起来的。但受地方政府思想开放程度、筹资导向单一性、项目运作方法等原因，以及中后期政府直接4万亿投向基础设施领域，导致PPP模式在我国发展遇到了强大的阻力。
3、我国PPP模式的快速发展阶段
2014年至2017年，PPP模式在我国发展处于快速发展阶段。国务院、财政部、发改委等密集出台了一系列文件鼓励和推广PPP模式，财政部和发改委也争先恐后的推行PPP模式，2014年也被视为PPP模式在我国的发展元年。
财金76号文被称之为我国PPP模式的总动员，从促进经济转型升级、加快转变政府职能及深化财税体制改革三个方面重点阐述推广运用PPP模式的重要意义，同时也对PPP模式推广运用提出了相关规范要求。
国发43号文为国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能,鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与投资和运营。同时，财政部在43号文解读中也提到了积极推广PPP模式的领域包括供水供气、垃圾处理等公益性项目。
国发60号文印发后，PPP模式推广力度空前，对生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业七大领域推广PPP模式。
发改投资2724号文中提到了政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，以及各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2015年,国办发42号文正式向PPP模式打开了能源、交通运输、水利等多个公共服务领域的大门，积极鼓励各方广泛参与PPP项目合作，推广范围空前。
在上述相关政策文件的强势引导下，各地政府争先恐后的上马PPP项目，2014年起，我国PPP行业进入了快速发展的轨道，能源、交通运输、水利建设等19个行业领域均纷纷采用了PPP建设模式。
根据全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“PPP项目库”）统计，截至2017年末，我国PPP项目共计14424个，投资额达18.2万亿元。
4、我国PPP模式的规范发展阶段
2017年11月至今，PPP模式在我国发展处于规范发展阶段。
2014年起，我国PPP模式发展速度堪比搭乘火箭，PPP项目数量也呈爆炸式增长。然而，PPP模式在快速发展过程中，国家立法层面上缺乏顶层的法律框架的支撑，各级政府分工不明确，政府和社会资本方普遍缺乏经验，以及PPP项目具有投资规模大、回报周期长、运作方式多样化等特点，变相举债融资、违规担保、重建设轻运营、固化支出、项目运作不规范等一系列问题陆续显现，防风险、重规范成为了国家层面引导PPP模式健康发展的首要任务。
2017年财办金92号的出台，被冠以“史上最严”PPP规范性文件，引起业内单位的极大关注，PPP规范风暴大幕随之正式开启，PPP模式遭遇寒冬。根据PPP项目库2018年第1期季报统计，自92号文发布至2018年3月末，累计清退项目1160个，投资额达1.2万亿元。
2019年财金10号文出台，是继92号文后更加彰显了国家层面规范PPP模式发展的决心，再次强调了PPP项目的规范条件和规范红线。
2019年国务院《政府投资条例》的出台，从适用范围来看，《条例》是规范的是政府投资行为，但从具体内容来分析，则对PPP项目决策程序、前置要件、在线审批监管、政府投资计划、项目实施等方面做出了更系统、更明确、更严格的规定，同时为PPP模式发展提供了高层次、全面及稳定的法律制度框架。《条例》的出台，将有利于进一步规范有序推进PPP模式在我国的发展。
2020年财政企函1号文中肯定PPP模式积极作用的同时，依旧是鼓励采用PPP模式，也提到了要保障医疗、养老、教育等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。对于政府和社会资本来说，建议优先推进医疗养老、环保领域PPP项目，这也是疫情爆发后暴露出来全国医疗卫生基础设施建设不足问题，也是亟需解决的问题。
2020年财政部印发了污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本，标志着财政部PPP管理已向专业领域进行规范管理，推行PPP标准化管理。
5、我国PPP模式未来的发展趋势
当下，我国PPP项目在经受规范、严控及清库洗礼的同时，市场规模依然屹立于十几万亿量级，基于国家层面在公共服务领域等重点领域推动投融资机制改革创新，在未来很长一段时间里，PPP将一直保持主流地位。截至2020年5月，根据PPP项目库统计，项目10439个，投资额16.6万亿元，数据表明，我国PPP模式已在规范中复苏。
在财政部92号文、10号文和《政府投资条例》相继出台后，我国PPP项目在操作规范性上和负面清单设置上均有了较大的突破，但鉴于政府付费支出责任缺乏保障、政府信用约束机制还不够完善、项目融资难及落地效率还不高等现状，PPP模式在我国的发展依然任重道远，“规范发展”依旧是我国未来PPP模式发展的主旋律。
6、结语
我国经济发展已进入新常态，在公共服务领域推广运用PPP模式，作为党中央、国务院作出的一项重大决策部署，作为国家转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，PPP模式在我国建设领域将持续占据着举足轻重的地位，未来PPP模式在我国的健康、稳健发展至关重要。
参考文献：
[1] 朱守鹏.PPP模式在我国的发展历程、运用困境及对策研究[F].工程经济,2018(03),35-38。
[2] 吴波.浅谈PPP模式的发展.武汉金融[F]，2017（01），38-41。
作者简介：
1、曹兴凯，男，工程师，主要从事港口航道工程施工及投资项目管理工作。
2、马闯，男，工程师，主要从事港口航道工程施工及市场经营管理工作。
3、吴拓，男，工程师，主要从事港口航道工程施工及市场经营管理工作。