摘要：棚户区改造是国家保障性安居工程的重要内容之一，它有利于改善民生。目前，我国棚户区改造普遍存在拆除难度大、资金缺口较大等问题，本文根据当前改造存在难点，并分析提出对策。
关键词：棚户区改造；实施难点；对策
前言
棚户区是指国有土地上结构简单、建筑密度高、基础设施差、使用年限久、功能使用不全、安全隐患严重的居住区，包括城市危旧房、国有工矿、林区（场）、垦区的危旧房等。棚户区改造是各级政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而实施的一项重要的惠民工程，是以改善居民居住环境为核心的行动计划，是一项重大民生工程和发展工程，包括改善群众居住条件、土地结构优化、服务功能优化、产业升级、土地保护以及改变城市形象等多方面，是解决城镇化进程中民生问题的一项社会保障措施。兰州作为一座历史悠久的城市，在城市迅速发展过程中不可避免地出现了大量棚户区，在棚户区改造工作中也遇到了一定的困难，本文结合兰州市改造实施难点，探讨科学、合理及可供操作的棚户区改造对策建议。
一、棚户区改造发展情况
近年来，棚户区改造项目在保障性住房中的比重普遍上升，棚户区改造的国家金融和财政政策支持力度逐年增加。从2005年起，中国棚户区改造大致可分为三个阶段：
1.试验阶段（2005-2007年）
2005年，辽宁省明确了棚户区改造的原则、方法、方案，进行拆迁和安置，开始大规模推进辖区棚户区改造，通过重点改造和全面整治解决。随后，东北三省相继开展了棚户区改造试点，政策逐步完善，改造重点向城市棚户区改造转变，形成了可供推广的成功经验。
2.推广阶段（2008-2012年）
2008年国家首次将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程建设，将东北地区棚户区改造成功经验和实践，逐步形成制度化政策，全国大规模推进实施。这段时期，全国改造1260万户各类棚户区，有效缓解了城市二元矛盾，极大地改善了棚户区群众居住条件，促进了社会经济发展。
3.发展阶段（2013至今）
2013年以来，国家提出棚户区改造是实现稳增长、调结构、促改革、惠民生的重大战略举措，是推进以人为本的新型城镇化的重要抓手，陆续出台了关于加快棚户区改造的意见，加强政策支持，要求完善棚户区改造规划、优化规划设计、加快前期工作、加强质量安全管理。此后，地方政府也陆续出台了适当的详细政策。这个阶段的政策更趋于成熟，棚户区改造步伐明显加快，改造任务逐年增加。2017年3月，为统筹2018-2020年新三年棚户区（城中村）改造工作，住建部等七部委联合下发了《关于做好棚户区调查摸底和2018-2020年改造计划的通知》（建保函〔2017〕49号），要求力争在2020年基本完成现有棚户区（城中村）改造。
二、改造中涉及的困难
1.改造难度大，项目资金难以平衡
项目资金是棚户区改造成功基础。经过历年改造后，剩余棚户区普遍存在人口密度和建筑密度大、老旧危楼多、水电暖气等配套设施陈旧、安全隐患严重等问题，居民居住条件差、收入水平相对较低。征收安置投入在建设成本中的比例高，且受城市主城区“控规”的条件限制，较难实现项目资金平衡，无法推进改造工作。
2.征拆协调难度大，推进模式须继续创新
棚户区大多形成于上世纪50-80年代企业发展中的自建住宅、国有直管公屋，甚至自然积累外来人口的自建住房，改造征收涉及面广，群众诉求和利益多元，存在诉求高、不可持续等问题，协调难度大，征收成本控制和棚户区居民安置间的矛盾突出。棚户区住户对补偿金额有很高预期，不乏“钉子户”漫天要价索要不符合市场价格的巨额补偿。
3.规划难度大，空间使用仍需创新
为了平衡棚户区改造项目资金，一些地方往往更注重物理形态的设计，统筹城乡发展、产业科学布局、完善配套设施、保持城市传统风貌等方面关注不够，存在安置房屋小区品质不高、距中心城区较远等“贪大”、“脱节”现象。
三、改造策略建议
1.依法征拆，共享改革红利，缓解社会矛盾
发挥政府在整个棚改的过程中的主导作用，注重公开、公平、公正原则，正面引导群众，凝聚统一群众改造意愿，完善房屋征收评估制度，优化征收补偿安置政策，适当给予财政支持，更多让利于民。鼓励棚户区安置“先建后拆”，减少群众在外过渡时间。对小户型住户在货币补偿和现房安置、期房安置时无能力置换较大户型的，可以通过安置公租房、共有产权等手段彻底解决低收入家庭的住房困难。
2.合理谋划项目，增加项目自身盈利能力
按照“肥瘦搭配”的原则，对“插花型”棚户区进行组合打包，包装项目不再仅考虑项目静态平衡，可通过将市政配套与停车场等相关经营性收益打包在项目中，实现多点动态平衡，明确改造范围、户数、拆迁安置量、土地权属、用地性质、规划指标、拆迁时限、拆迁投入、资金平衡方案等相关数据指标，制定具有操作性的综合改造方案。对改造难度极大、无法通过市场化改造的，资金缺口采用“政府兜底”的方式进行改造。
3.拓展融资渠道，探索棚改项目新模式
棚户区改造可与老旧小区、旧城改造政策相结合，在财力允许情况下可探索建立城市更新基金，重点对在建棚改项目及老旧小区支持。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接改造任务，通过引进大中型企业采取直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与城市棚户区改造。政府组织开发企业、商业银行沟通交流，搭建棚户区改造政银企对接平台。
4. 扩大改造效应，疏解城市功能
针对目前部分城市交通拥堵、建筑密度过大、发展空间不足等各类城市病日益突出，城市功能亟待疏解等现状，建议通过棚改征拆、异地安置，打通断头路、建设小游园等方式，有效疏解城市功能、优化城市布局。一些棚户区改造项目，由于自身地理位置、文化习惯、设计约束、资金平衡等原因，使得不能完全实现住宅产业的回报，如文化产业、商业产业、教育产业等，需要提前引进最终客户，及早介入相关业务规划，创新设计方法，创造方便、和谐的居住条件。
结束语
棚户区改造是重大民生工程工程，是一种纯粹的公共产品，对改善住房困难家庭居住条件、完善城市功能、化解房地产库存、促进房地产市场平稳运行、拉动固定资产投资、实现经济稳定增长都具有重要作用。改造时须充分发挥自身能动性，为改善群众居住环境、提升城市形象和竞争力、打造城市现代化城市奠定基础，有效化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，推动经济社会高质量发展。
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