摘要：烟草行业的持续发展，烟草种植地区经济的稳步发展，以及现代烟草农业体系的构建，都离不开烟叶生产基础设施。烟叶生产基础设施建设包括立项、设计、施工、监管等内容，由于涉及到很多的步骤，而且每个环节对操作程序和标准都有严格要求，只要其中某个环节出现差错都会影响到项目的综合效益，直接影响着烟叶生产能力。可见，烟叶生产基础设施建设意义重大。
关键词：烟草公司；烟叶生产；基础设施；建设问题；探析
1烟叶生产基础设施建设存在的主要问题
1.1基础设施设计质量问题
部分地区的烟叶生产基础设施施工设计不尽合理，存在经常发生项目变更的现象。由此会导致一些基础设置闲置、废弃的问题，增加成本的同时造成资源浪费。具体表现在：部分施工企业投标盲目，没有结合自身情况考虑参与投标的必要性，仅仅为了获得建设资金而投标，中标后要么由于对项目不了解导致施工设计质量较低，有的施工企业也存在转包给小企业的现象；项目建设标准不统一，不同的施工企业对烟叶基础设施的了解不一，加之烟草公司没有明确的统一建设标准，因此一些基础设施难以满足烟叶生产、储存等需求，在投入使用后不就就需要改造、更换的项目不在少数。烟叶生产基础设施设计质量不高问题出现的原因，主要就是因为施工企业缺乏深度调查研究，对烟叶生产流程不够熟悉，设计和施工方案不科学，所以项目完工后容易出现设计变更问题。
1.2项目施工不合理，施工组织管理差
烟叶生产基础设施建设项目具有一定的特殊性，例如点多面广、涉及多个地方和多项内容等，这会造成施工单位在施工过程中为节约成本支出，而采取一些节省人力、物力和财力的措施。例如，减少各个点的施工人员，降低施工工艺标准，把项目再转包和分包出去等。由于人员不足、施工材料没保障，烟叶生产基础设施建设的质量和进度难以保证，施工过程中存在随意性；由于项目的转包，一些包工头凭借自身的社会关系和背景，在承接和具体实施烟叶生产基础设施建设项目的过程中，存在偷工减料、克扣员工工资、降低施工标准等问题，往往导致施工方与当地农民的矛盾，影响项目的建设进度。分包方（人）往往缺乏专业的企业管理能力，对工程项目管理不能做到制度健全、操作规范；不能严格执行相关管理办法，管理因人而异；施工随意性大，不能严格遵守相关工艺和流程等等，施工组织管理能力较差。加上烟叶生产基础设施建设项目涉及烟草公司、水利部门、基层政府等，相关政策与规定变化较快，各单位之间缺乏充分沟通与协作，烟叶生产基础设施建设项目普遍存在程序繁琐、技术薄弱、质量不高等问题。
1.3项目管护和监理不到位
烟草公司近些年来在烟叶生产基础设施方面持续投入，在烟农田里形成了大量的烟水、机耕路、烤房、育苗等设施，在推动地区烟草产业的发展做出了较大贡献。但是，在具体的烟叶生产基础设施项目管理方面存在较多问题：（1）项目管护乏力。如前所述，烟叶生产基础设施的施工需要投入大量的人力、物力和财力，在具体的项目管理存在施工材料管理不规范、施工质量控制不严等问题；施工人员对烟草行业相关政策理解不足，对烟叶生产基础设施建设的标准把握不够，不能综合掌握农田、水利、机械等方面的建设要求，施工过程较为随意。不仅如此，项目建成后，按照相关规定，烟叶生产基础设施的管护工作转交当地村委会或者村民小组，但村委会或者村民小组不能安排专门的人员来进行管理，例如对工程设施的维护、保养等，因为村委会和村民小组没有相关的资金来源，这就导致了一些烟叶生产基础设施的作用不能得到有效发挥，工程质量也会受到影响。（2）竣工验收和档案资料管理不严格。烟叶生产基础设施建设项目竣工后，缺乏严格的验收标准和程序，验收存在走过场、走形式现象，导致项目标识不符合要求、项目划分不科学、档案资料不全等问题。由于缺乏专业的档案管理人员，加之部分建设管理人员责任心不强，与项目相关的档案资料，例如施工方、监理方、材料供应方、建设主体等相关资料不齐全。（3）项目监理不到位。监理单位部分监理人员管理协调能力、监理经验参差不齐，对项目施工质量把关不严，导致出现施工质量不合格而返工的问题。
2改进建议及应对措施
2.1坚持兴建与管护并重
2.1.1树立同步观念
就发展烟叶生产而言，基础设施项目规划设计是项目建设的基础，更是防止项目与生产脱节，进行有效管护的关键。规划设计需要设计人员与施工单位用心、细心地工作，深入实地勘察和调查研究，要做到因地制宜、统筹规划，既要克服凭经验做事的做法，又要克服纸上谈兵，不尊重事实的做法。在项目建设期间，就应当着手做好基础设施设备的资料整理及责任分解等准备工作。自基建项目竣工验收并交付使用开始，便努力做到日常维护与现场清查同步、精细管理与定期报告同步，有效确保在建项目建设及存量项目管护能够一起推进、一并落实。
2.1.2确立管护目标
充分发挥区县烟草公司及地方党政联合监管的主体作用，扎实开展设施建设管护“回头看”。依据基建项目竣工的先后顺序，将烟水工程(管网、沟渠、水池)、烟田机耕路、烘烤工场、育苗工场、农机具(通用机械、专用机械)等烟叶基础设施建设分项进行梳理核查，摸清设施设备存量的基本情况，初步设定其使用保有年限，并分月度、季度及年度拟定不同时期的阶段性管护目标。
2.2理顺权责利归属
2.2.1明确权力使用
为杜绝因产权不清而出现的纠纷，充分保障设施设备效用最大化，扭转烟叶闲置资产浪费的不利局面，必须促进烟叶生产基础设施产权与经营权有序分离，保障烟草行业作为业主方的主动权，使村社、烟站及合作社对烟农具有灵活的选择权，规范烟农对基础设施设备的有限使用权。比如，对于集群烤房，采取村社与被占地农民签订协议的形式，占地费由烟办补贴，通过村社支付，烤房由村社管理并统一分配使用，烟农在使用期间承担当年的占地费，闲置期间占地费由烟办补贴村社;对于烘烤工场和育苗工场，采取政府或合作社主导集中进行永久性土地流转的方式，统一支付一次性流转费用。
2.2.2明确责任主体
为减少因人为因素导致的烟叶生产基础设施设备损毁现象发生，提高基础设施利用效率，必须对基础设施经营者或使用人应承担的管护责任予以细化。在基础设施设备的使用过程中，应当严格按照“谁使用谁负责”和“有偿使用、适度补贴”的原则，对所有项目进行登记备案，并由基础设施设备所在地烟叶站(点)与村集体、合作社签订相应的管护协议或合同进行规范，采取租赁或代管的方式明确责任归属，确保管护细化到项、责任落实到人、记录集中到册。承租方按要求支付租赁费，对烟叶生产基础设施设备的维护管理负责全面包干;地方烟叶生产领导小组和区县烟草公司对基础设施负有适时监管责任，承担协助承租方或代管方完成确保设备正常运行的任务。
2.2.3明确利益分享
为规避投资建设风险，让政府组织协调烟叶生产能力得到强化，使业主、烟农之间的矛盾得以化解，必须确保烟草行业、烟农、政府三方利益实现最大化。尽量满足烟叶生产基础设施各个层级经营者和使用者的具体需求，将区县烟草公司与烟农直接确立合作关系的形式，拓宽为行业、烟农和地方政府三方共同参与的运行方式;将围绕种植大户进行的基础设施建设，逐步扩大辐射范围，向以规模化连片种植带生产需要转变;遵循市场经济规律，对设施设备租赁费用实行浮动计提，有效保障专职管护人员的资金及设施设备管护日常费用，地方烟办应适当补贴基础设施专项管理费用，确保管护工作得以持续开展。
参考文献
[1]赵翠萍.相关主体意愿角度对烟叶生产基础设施产权安排的分析[J].河南农业大学学报,2013,47(04):498-503
[2]龚凌雁,郎学东.烟叶生产基础设施建设项目审计的做法[J].中国内部审计,2013(08):70-71.