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农村宅基地确权存在的问题及对策探讨

发表时间：2020/6/19 来源：《基层建设》2020年第6期作者：覃坤微

[导读] 摘要：严格规范宅基地管理、依法合理确定宅基地权属，是维护农民合法权益、减少属权纠纷、化解农村社会矛盾、提高农村宅基地价值、实现乡村治理现代化的重要举措，也是新型城镇化大背景下推动农村城镇化建设和乡村振兴的必然要求。

        浦北县自然资源局 535399
        摘要：严格规范宅基地管理、依法合理确定宅基地权属，是维护农民合法权益、减少属权纠纷、化解农村社会矛盾、提高农村宅基地价值、实现乡村治理现代化的重要举措，也是新型城镇化大背景下推动农村城镇化建设和乡村振兴的必然要求。本文结合工作实践，从当前农村宅基地确权过程中存在的一些突出问题出发，针对性提出相应的解决对策，以期为推进农村宅基地确权的常态化打下坚实基础。
        关键词：农村宅基地；确权；问题；对策
        农村宅基地是农民社会福利和社会保障的重要物资基础，自2013年以来，随着《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》、《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等政策法规的相继出台，既表明了国家对农村宅基地的管控和保护的高度重视，也使得全国范围内农村宅基地确权管理工作得到进一步深入发展。但另一方面，由于我国农村宅基地确权管理在相关法律政策以及基础实践中依然存在一些不规范、不到位的地方，使得全国范围内很多农村宅基地在确权过程中依然存在着一些突出问题，给今后农村宅基地确权工作的常态化带来巨大挑战。基于此，本文结合多年工作实践经验，就存在的问题和解决对策进行分析探讨，以期为进一步完善农村宅基地确权管理提供一些有意义的参考。
        1农村宅基地确权管理存在的主要问题
        从改革开放至目前，我国农村土地确权工作已经历了四次，具体分别为：第一次土地登记（1986年）→第二次土地登记（1993年）→第三次土地登记（2008年）→第四次土地登记（2013年）。当前，农村宅基地确权登记工作虽然已经取得了较为丰硕的成果，未完成确权登记发证的宅基地比重已经大大减少，但由于宅基地确权过程中的客观难题以及现行宅基地管理体系不够系统、全面等原因，如：确权过程中部分宅基地使用权权属调查存在困难（如权属不清、权源材料缺失等）；不同时期农村宅基地管理标准、登记形态差别较大导致新老土地证不能有效衔接（如地籍测量技术落后测量精度不高需进行修补测、宅基地面积超标等）；现行的宅基地管理规范体系缺乏可操作性强的法律规范，致使基层工作者在执行中无规可循导致违法违规问题层出不穷（如宅基地随意审批分配、宅基地改变批准用途、宅基地审批存在乱收费、宅基地私下流转非法买卖、建新未拆旧一户多宅严重），等等，使得尚未完成确权工作的剩余部分土地攻坚问题愈发凸显。现以某乡农村宅基地确权工作中遇到的问题进行具体分析。本次宅基地确权工作共涉及12个行政村，6249户农户，24305人，调查宅基地数目10624宗，平均每户1.7宗。经初步摸排调查，发现仅4366宗具备确权发证条件，高达6258宗宅基地处于确权悬置和未能确权状态，两者占比分别为41.1%和58.9%。经初步分析，58.9%的宅基地不能确权的原因主要如表1所示，其中部分宅基地同时存在2种或2种以上情况，均做了归并。“一户一宅、权属主体准确、权属来源合法”是农村宅基地确权工作强调的一贯原则，而从当前实践来看，由于农村宅基地数量大、涉及面广，以往的调查资料中存在的缺陷问题较多，如本次所列举的权属主体调查错误、地籍权属档案缺失无法开展权属来源核查、一户多宅、超面积建设、部分新建农房宅基地数据不全需进行修补测等，都是当前农村宅基地确权工作中经常遇到的问题，若不能顺利解决，势必会严重影响到宅基地确权工作的顺利进行。
        表1 某乡宅基地确权工作存在的主要问题

        2完善农村宅基地确权管理的相关对策和建议
        2.1加强调查研究，确保调查成果质量
        我国现行的农村宅基地管理规范体系主要由《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《房屋登记法》、《城乡规划法》、《土地管理实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等不同层级、不同内容的法律法规及规范性文件构成，但必须指出的是，以上法律、法规虽然从不同角度对农村宅基地做出了规定，但并没有哪一部法律法规能对现行农村宅基地的利用和管理提供专门的法律依据，更多的主要是体现在部门规章和地方规章中，这就使得在基层实践中无规可循的问题非常突出，从而也就使得上文所述的种种秩序混乱的问题长期存在。2019年“中央一号文件”明确指出要加强农村改革发展，提高宅基地使用效率，再次表明了国家对于系统、全面地整治农村土地违法违规问题的决心，这就要求国土资源部门必须加大走访力度，结合当前实际情况深入调查研究，严格按照《土地管理法》中关于宅基地审批程序、建宅用地范围、限制使用权流转等方面的相关规定以及地方政府部门颁发的地方性技术规定规范开展工作，针对性地对确权过程中发现的各种问题及时给予解决、执行，尤其是对于宅基地使用权确权主体问题、“户”的认定标准问题、“一户多宅”问题、非农业户口人员使用的宅基地问题、宅基地超面积问题、宅基地和地上房屋权属来源证明材料不齐的问题、宅基地和房屋确权与规划的关系问题等，必须严格把关，以切实保证调查成果质量。
        2.2加大监管力度，齐抓共管减少违法违规行为
        农村宅基地范围广分布零散的特点，在一定程度上决定了宅基地管理工作的违法用地查处难、执法难问题一时难以解决。而另一方面，部分乡(镇)、县土地管理部门在宅基地使用权管理中存在的执法不严、违法不究、监督不力等行为，也使得实践中农村宅基地未批先建、少批多占或是一户多宅等一系列违法违规行为层出不穷。以上种种问题，一旦不能及时纠正解决，很容易让村民产生“法不责众”的心理进而形成蔓延之势，助长违法违规行为。这就要求我们国土资源部门必须加大农村宅基地监管力度，提高管理的主动性和积极性。首先，要提高宅基地审批的透明度，明确公示公开申请人资格、申请条件和程序、审批权限及范围的有关规定以及具体的收费项目及费用，从根源上杜绝宅基地乱收费等问题的出现。其次，应加大国土、建设、法院等部门的协调配合工作，以强有力的执法合力切实提高监管力度，严厉监督、制止以及依法查处各种土地违法行为。最后，积极动员广大群众尤其是群干部参与国土资源管理工作，切实引导农民知法守法，依法使用宅基地。如此，通过齐抓共管，最大限度地减少各种土地违法违规行为的发生。
        总之，当前我国大多数农村的土地集约利用程度依然不够高，村庄整理的空间潜力巨大，做好农村宅基地确权工作，提高宅基地的使用效率、确保土地资源的充分利用，意义深远，也是近几年的宅基地改革工作的重要内涵。当前，从全国范围来看，农村宅基地确权工作取得了较好的成绩，但在确权工作过程中也普遍存在一些问题，严重阻碍了确权工作的顺利进行，也对今后常态化的宅基地确权造成了不利影响，这就要求我们必须时刻抓好农村宅基地的规范化管理，从而为推进农村宅基地确权的常态化打下坚实基础。
        参考文献：
        [1]李婷.关于农村宅基地确权工作中若干问题的探讨[J].国土资源，2019(4)：30-31.
        [2]靳天宇.我国农村宅基地确权管理问题的研究[D].南京农业大学硕士学位论文，2017.
        [3]张俊香.农村宅基地确权存在的问题及对策探析[J].住宅与房地产，2017(5)：6.