牡丹江市不动产登记中心 黑龙江牡丹江 157000
摘要：受我国城市化进程和预算、税收等管理体质的影响，我国地方政府债务管理问题日益突出。现就目前我国地方政府债务的特点和突出问题进行归因分析，并在建立地方政府债务法律制度和风险预警体系，以及加强对地方政府债务筹集、使用和偿还的管理方面提出相关的政策建议。
关键词：地方政府；债务管理；政策取向；归因分析
地方政府债务，实质上是地方政府财政预算赤字的债务化。受预算管理体制的影响，地方政府债务在我国长期存在，但表现形式有较大差异。分税制改革之初，地方政府债务主要表现为由于财力不足、事权与财权不匹配导致地方政府被动负债，债务内容主要为各种欠付款。近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛，而地方财力普遍有限。同时，由于债务一般都具有一定的期限，居民很难立即感受到偿还地方债务带来的负担。而地方政府官员具有较强的届别机会主义倾向，举债因此成为地方政府筹集建设资金的主要方式之。通过全国信贷登记系统监测，一些地方性融资平台的负债率达到94％，有的地方甚至高达400%，远高于国际上80%～120%的平均值。
一.我国地方政府债务管理中存在的问题与特点
1.形式多样，隐蔽性强。我国地方政府债务形式多样、透明度差特点形成的原因在于我国地方政府举债行为直接违反了《预算法》等相关法律规定，他们的举债属于违法行为。他们一般都采取比较隐蔽的方式进行举债，巧借名目、遮遮掩掩，变相发行地方债。
2.债务总量不清，规模庞大。从高盛、中金等权威研究机构的报告分析来看，我国很多地方政府在运行过程中所负各种债务的总体规模相当庞大，某些地区的地方财政已超负荷运转。
3.管理分散，缺少预警机制。由于地方政府的举债行为属于非法行为，处于隐蔽状态，因此地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一、科学的管理机制。集中表现在多头管理、分散管理，地方政府债务的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，缺少统一的债务管理机构，对地方债务缺少统一的规划和管理，管理责任制缺失。
4.偿债能力低，违约率高。我国地方政府的债务很多属于违法举债，很难得到法律的保障。一方面，地方政府掌握了较多的社会资源，在债务关系中处于强势的地位；另一方面，处于困境中的地方政府没有经济基础和财力支持。在这种情况下，地方政府偿债能力低、违约率高就成为一种普遍现象。
二.我国地方政府债务管理问题归因分析
1.相关法律滞后于经济发展要求。《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人”。从法律层面上看，地方政府并没有举债权。但从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，特别是中西部地区的经济发展对政府投资的依赖程度较大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象。法律不赋予地方政府举债权，对地方政府性债务的监管就不可能提上议事日程，从根本上削弱了加强地方政府性债务管理的基础。
2.受组织机构、人员编制的限制，难以有效开展对政府性债务的管理。
目前，大部分地方政府没有专门对地方政府性债务进行管理的组织机构和人员，财政部门除了完成政府性债务的一般统计工作外，难以对政府性债务实施有效管理。
3.尚未建立债务会计核算制度，地方性政府债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障。目前，地方政府性债务情况主要通过统计报表的方式反映，尚未建立反映债务来源、变动、偿还等具体情况的会计核算制度，没有生成报表的基础数据支撑，难以保证政府性债务的真实、完整和准确，加大了债务管理的难度。
4.尚未建立科学合理的债务评价体系和预警机制。各级政府内部管理、外部监管地方政府性债务通用的指标是根据债务余额、还本付息支出、当年举借债务、GDP、一般预算收人、一般预算支出、可用财力等数据测算的债务负担率、债务依存度、偿债率、债务率等指标，并借鉴国际通用的参考警戒线。上述静态指标没有考虑到地方政府财政收入能力、政府掌控资源的变现价值等情况，难以全面、客观地评价我国地方政府的举债能力和债务风险，也就无法建立起科学合理的债务预警机制。目前，县级政府性债务的上述指标都比省级和市级乐观，但往往县级债务形势更为严峻，逾期债务和借新还旧等问题非常突出。
5.不合理的业绩考核助长了盲目举债。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下为促进经济社会发展而实行举债搞建设、促发展。同时，受前任借后任还等一些旧行政观念的影响，也一定程度上增加了政府的债务规模。
三.完善我国地方政府债务管理的政策建议
通过对我国地方政府债务管理问题的归因分析，笔者认为：
我国地方政府债务管理当前亟待解决的是建立地方政府债务法律制度和风险预警体系，加强对地方政府债务筹集、使用和偿还的管理。当务之急是建立地方政府债务法律制度和风险预警体系，加强对地方政府债务筹集、使用和偿还的管理。
1.完善地方债务法律、制度体系。一要确立地方政府举债投入城市基础设施建设的法律地位。这是加强地方政府债务管理的当务之急。允许地方政府举债建设既有国外成功的经验，也是经济发展的现实需要；二要建立地方政府债务审批制度；三要在债务依存度、负债率、偿债率等评价指标基础上建立科学的地方政府债务风险评价体系。
2.扩充地方政府举债形式，改善地方政府债务结构。地方政府可以通过信贷和发行建设债券等多种手段筹措建设资金，改善政府债务的期限结构和债务品种结构，促进资金的调剂使用，提高资金使用效率。
3.将债务资金纳入预算管理，综合平衡地方政府预算。编制单独的建设资金预算，并纳入地方政府综合预算进行综合平衡；建立严格的还款准备金制度。
4.整顿债务。应对地方政府现有债务进行全面清理，落实债务主体。以财政资金为主要还款来源，用于城市基础设施等其他公共物品建设支出的债务。同时，应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。
5.规范债务投资决策责任制。建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制。
6.加强财政收支管理。地方政府要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展和培育新的经济增长点，实现区域经济持续发展，以建立广泛的收入来源。在支出发面，地方政府要本着厉行节约的原则严控日益增长的行政事业性经费开支，对于那些可以通过市场提供的公共物品要引导社会资金进行投资，提高财政资金的使用效率。中央财政要完善转移支付制度，加大对经济欠发达地区和落后地区的转移支付力度，匹配地方政府的财权和事权，缩小其收支差距。